杨涛：理(lǐ)性认识金融科(kē)技监管沙盒的改革探索
2022-11-18 09:10:03

监管沙盒是一项重要的改革尝试，其目的是希望在现有(yǒu)的體(tǐ)制机制约束下，尽可(kě)能(néng)创造条件来促进金融改革与创新(xīn)，更好地支持经济社会发展，并且把潜在风险控制在一定范围内。2021年3月，中國(guó)证监会在北京地區(qū)率先启动资本市场金融科(kē)技创新(xīn)试点工作。由此，中國(guó)版的监管沙盒初具雏形，并且受到各界的广泛关注。

中國(guó)社会科(kē)學(xué)院金融研究所研究员、博导杨涛认為(wèi)，现阶段，我國(guó)的监管沙盒自身受到许多(duō)因素的制约，仍有(yǒu)许多(duō)需探讨和完善之处。需进一步提升监管沙盒的地位，强化监管沙盒组织者的资源与能(néng)级，以服務(wù)國(guó)家重大战略目标的主题子沙盒為(wèi)重心，逐渐实现沙盒参与主體(tǐ)的多(duō)样化，不断提升运营专业性并积极探索“算法约束”，加强监管协调，有(yǒu)效把握创新(xīn)与安全的平衡。

打造具有(yǒu)中國(guó)特色的监管沙盒创新(xīn)模式，未来应从哪几方面着手？

第一，进一步提升监管沙盒的地位。要进行國(guó)家层面的统筹设计，真正把监管沙盒作為(wèi)一项可(kě)持续、科(kē)學(xué)有(yǒu)效的制度安排。同时，应借鉴FCA倡导发起的“全球金融创新(xīn)网络”（GFIN），主动搭建或积极参与跨境监管沙盒合作与协调机制。

第二，强化监管沙盒组织者的资源与能(néng)级。一则，建议在國(guó)務(wù)院金融稳定发展委员会下设监管沙盒工作小(xiǎo)组，负责统筹安排制度设计、基本原则、重点工作、试点推广等。二则，加大对主持沙盒的“一行两会”科(kē)技部门的资源投入，增加预算支持与专业人才配给，更好地适应数字化与新(xīn)技术变革，并给予其依托第三方机构进行市场化合作的空间。三则，在现有(yǒu)區(qū)域性试点基础上，由中國(guó)人民(mín)银行科(kē)技部门牵头统筹和规范各部门、各地方的探索实践，逐渐打造基于全國(guó)范围的统一沙盒机制，并对监管沙盒工作小(xiǎo)组负责。

第三，加强监管协调，有(yǒu)效把握创新(xīn)与安全的平衡。需要着力加强监管部门之间、监管与地方政府间的协调配合，努力推动沙盒设计的标准化、一體(tǐ)化，也要重视职责交叉与空白地带的潜在风险。更為(wèi)重要的是，通过监管协调与统筹，制定更加明确的入盒试点标准和遴选规则，并且给予金融科(kē)技创新(xīn)以适度空间与容忍度，促使测试项目与现有(yǒu)金融监管机制、金融科(kē)技认证与审批模式更好地协同，进而能(néng)对创新(xīn)试点中的成本与责任合理(lǐ)分(fēn)担。

第四，以服務(wù)國(guó)家重大战略目标的主题子沙盒為(wèi)重心。从金融科(kē)技的场景落地与服務(wù)实體(tǐ)入手，抓住绿色低碳、解决就业、推动科(kē)技创新(xīn)、发展数字经济、促进共同富裕等重点，从特色金融需求出发，努力使模拟测试环境更符合复杂的市场环境特征，引导相应的金融科(kē)技与数字化创新(xīn)，使得试点测试真正能(néng)使“优秀”的创新(xīn)主體(tǐ)受益，并最终服務(wù)于企业和居民(mín)部门。同时，逐渐建立相应机制，有(yǒu)效甄别合格的试点项目客户与消费者，保障参与者有(yǒu)足够的专业水平与风险判断能(néng)力。

第五，逐渐实现沙盒参与主體(tǐ)的多(duō)样化。伴随机制的优化完善，可(kě)把测试重心从大型金融机构逐渐转向中小(xiǎo)金融机构，并且独立纳入更多(duō)技术类企业和规范运行的类金融机构。在此可(kě)借鉴FCA提出的产业沙盒理(lǐ)念并予以改良。当然，如果纳入存在一定“监管挑战”的创新(xīn)类企业，一是需要明确事先、事中的保护预案，明确参与机构应该承担的责任，提前对可(kě)能(néng)出现的客户风险损失有(yǒu)所准备；二是需要设立事后的惩罚与救济模式，同步构建创新(xīn)风险“防火墙”和“缓冲带”。

第六，不断提升运营专业性并积极探索“算法约束”。提升沙盒运行的科(kē)學(xué)性、严谨性，强化试点运营、管理(lǐ)与监督的全流程管理(lǐ)与专业性，保障创新(xīn)试点的前沿性与合规性。在此过程中，同步推动监管科(kē)技应用(yòng)与监管数字化转型，充分(fēn)运用(yòng)工程思维与智能(néng)算法，真正发挥技术的力量，减少沙盒运行的主观性和非系统性，更加高效、低成本地达到改革目标。

一、问题的提出

（一）研究背景

首先，数字经济已经成為(wèi)各國(guó)寻找新(xīn)增長(cháng)点的“重要抓手”。数字经济改变了原有(yǒu)生产与消费模式，也对金融服務(wù)方式提出了全新(xīn)的要求。作為(wèi)受到严格监管的行业，金融要更好地服務(wù)于数字化，需要一定的“创新(xīn)容忍度”，监管沙盒正是其中一项重要的制度安排。

其次，新(xīn)技术给金融要素、金融功能(néng)带来深遠(yuǎn)影响。信息技术的迭代升级不仅对于金融机构、产品、市场等金融體(tǐ)系要素产生深遠(yuǎn)影响，而且改变了支付结算、资源的跨期配置、股权细化、风险管理(lǐ)等基本功能(néng)。现代金融的理(lǐ)论内核与运行方式，都已受到数字化的巨大冲击，在效率提升的同时，也带来众多(duō)风险与挑战。对此，监管沙盒也是降低“风险不确定性”的一种尝试。

再次，金融科(kē)技时代的金融消费者保护需要更多(duō)机制创新(xīn)。2008年全球金融危机爆发之后，金融消费者保护问题引起了各國(guó)监管者的广泛关注。技术与金融的深度融合，使得这一问题变得更加复杂。近年来，从英國(guó)、美國(guó)和欧盟的监管动向来看，以强调功能(néng)监管、协调监管為(wèi)主，在鼓励金融科(kē)技创新(xīn)同时，时刻注意金融消费者保护问题。我國(guó)经历了互联网金融的沉浮，也需要类似监管沙盒这样更灵活的机制，预先甄别创新(xīn)中潜在的风险。

又(yòu)次，监管自身的数字化转型压力日益增加。面对纷繁复杂的金融科(kē)技创新(xīn)现象，监管迫切需要运用(yòng)新(xīn)技术手段，从现场监管、非现场监管进化到数据监管、科(kē)技监管。就此看，监管沙盒也是一项重要的改革尝试。

最后，金融领域的技术进步与制度演进出现了错配。一方面，大数据、人工智能(néng)、互联技术、分(fēn)布式技术、安全技术解决了诸多(duō)金融交易的高成本、低效率矛盾，同时也产生了许多(duō)无法以传统思路规制的新(xīn)型金融组织和产品；另一方面，这些创新(xīn)探索仍不够成熟，相应的法律法规难以进行动态调整，同时有(yǒu)关金融科(kē)技的文(wén)化、伦理(lǐ)等非正式规则也亟待升级。这种错配带来许多(duō)风险和问题，需要通过某种“机制试验”来探索面向新(xīn)金融的技术与制度磨合，為(wèi)降低潜在错配性提供检验基础。

（二）监管沙盒的理(lǐ)论内涵与边界

第一，基于计算机技术逻辑的缘起。众所周知，监管沙盒的提法缘于计算机技术的演进。计算机领域的沙盒是一种维护计算机安全的虚拟技术，即在受限的安全环境中运行应用(yòng)程序，并通过限制授予应用(yòng)程序的代码访问权限，為(wèi)一些风险不确定性较高、外溢性未知、来源不可(kě)信、具备破坏力或无法判定程序意图的程序提供真实测试试验环境。如果含有(yǒu)恶意行為(wèi)，则禁止程序的进一步运行，而这不会对系统造成任何危害；并会在确认病毒行為(wèi)后实行回滚机制，让系统复原。

从理(lǐ)论上看，计算机的沙盒机制是一种试探、对抗式的非合作博弈，参与者不可(kě)能(néng)达成具有(yǒu)约束力的协议，存在互不相容特征。其中，沙盒机制假设未知程序是“恶意”的，然后利用(yòng)特定模式，来检验其恶意是否是真实的，从而采取相应的对策。此外，沙盒技术与主动防御技术原理(lǐ)截然不同。主动防御是发现程序有(yǒu)可(kě)疑行為(wèi)时立即拦截并终止运行。沙盒技术则是发现可(kě)疑行為(wèi)后让程序继续运行，当发现的确是病毒时才会终止。事实上，随着“恶意技术”的快速迭代，沙盒技术的被动防御也出现越来越多(duō)的“无能(néng)為(wèi)力”。

相比而言，金融科(kē)技的监管沙盒则更像是一种合作博弈，可(kě)以达成具有(yǒu)约束力的协议，参与方愿意合作或妥协；强调效率、公平、公正，参与者之间的信息可(kě)以互相交换，所达成的协议必须强制执行；最终参与各方整體(tǐ)上会受益。从金融监管视角看，运用(yòng)沙盒的起点是假设参与的被监管者是“善意”的，然后利用(yòng)特定机制或模式，来监测其善意的真实性，以及是否隐藏或无意中带来“恶意后果”。同时，监管沙盒也是一种主动防御机制，旨在快速甄别出善意参与者，并将其纳入现有(yǒu)金融體(tǐ)系中规范运行。

就此来看，虽然都被称為(wèi)“沙盒”，但是计算机沙盒的内在逻辑与金融科(kē)技监管沙盒存在一定差异性，这也使得监管沙盒在各國(guó)都有(yǒu)较大區(qū)别，因為(wèi)合作博弈的“协议性质”及目标函数都可(kě)能(néng)截然不同。同时，考虑到沙盒技术自身的缺陷与不足，无论是被动还是主动防御，监管沙盒在技术逻辑支撑方面都存在一些内在难题。客观来看，监管沙盒或许只是金融数字化变革中的一项过渡性改革尝试。

第二，监管沙盒的提出。2014年，原英格兰银行首席经济學(xué)家Andy Haldane在伯明翰大學(xué)的主题演讲中首次提出通过技术推动监管的新(xīn)型监管系统。2014年10月，英國(guó)金融行為(wèi)监管局（Financial Conduct Authority, FCA）设立了创新(xīn)项目（Project Innovate），并增设创新(xīn)中心（Innovation Hub）。2015年，FCA在《Regulatory Sandbox》报告中提出了沙盒监管的设想，2016年开始正式设置监管沙盒。按照FCA的定义，监管沙盒是一个“安全空间”，在这个安全空间内，金融科(kē)技企业可(kě)以测试其创新(xīn)的金融产品、服務(wù)、商(shāng)业模式和营销方式，而不用(yòng)在相关活动碰到问题时立即受到监管规则的约束。

自此，越来越多(duō)的國(guó)家开始探索具有(yǒu)自身特色的监管沙盒，其内涵也存在一些差异，但究其根本，都是试图在推动金融创新(xīn)效率、应对数字化带来的多(duō)元竞争，与金融稳定、金融消费者保护之间，更好地实现平衡。

二、國(guó)内外相关文(wén)献综述

目前，國(guó)内外监管沙盒领域的研究主要从理(lǐ)论和实践两个角度展开。从理(lǐ)论角度来看，研究往往基于金融创新(xīn)、适应性监管（Adaptive Regulation）、金融包容（Financial Inclusion）等理(lǐ)论，解释监管沙盒制度产生的原因和意义。一方面，金融科(kē)技具有(yǒu)破坏性创新(xīn)的特点，挑战和冲击了原有(yǒu)的创新(xīn)制度，因此，需要某种形式的适应性监管和监管试验主义。监管沙盒制度建立在破坏性创新(xīn)和适应性监管理(lǐ)论的基础上，力图实现制度与技术的动态匹配（Baxter，2016；Brummer，2015；廖凡，2019）。另一方面，金融包容理(lǐ)论强调完善弱势群體(tǐ)和贫困人口的金融服務(wù)（Mahendra, 2006; Chakravarty and Pal, 2010）。在此基础上，包容性监管重视金融效率和金融公平，防止监管过度和监管不足；监管沙盒融入金融包容理(lǐ)念，增强监管机制的灵活性（孟娜娜、蔺鹏，2018）。

此外，一些學(xué)术研究通过实证或数理(lǐ)模型等方法，证实了监管沙盒发挥的积极作用(yòng)。Goo and Heo（2020）以9个最早推出监管沙盒制度的國(guó)家為(wèi)例，发现监管沙盒可(kě)以降低监管不确定性，显著促进Fintech行业风险投资规模。Cornelli等人（2020）利用(yòng)英國(guó)数据，证实世界上第一个沙盒通过减少信息不对称和降低监管成本，帮助金融科(kē)技公司获得资金。张红伟和陈小(xiǎo)辉（2019）构建了基于區(qū)块链的伞形监管沙盒，并证实伞形监管沙盒可(kě)以通过拓展监管资源促进金融科(kē)技创新(xīn)。

从实践角度来看，國(guó)外主要基于各國(guó)监管沙盒实践，设计并分(fēn)析监管沙盒的具體(tǐ)运行机制。Chen（2019）基于2016年到2018年英國(guó)和新(xīn)加坡推出的监管沙盒，评估这一制度的有(yǒu)效性。Ringe and Ruof（2018）提出构建一个欧盟“引导沙盒”，由欧盟成员國(guó)具體(tǐ)操作，但需得到欧盟的认可(kě)、支持和监督。Wechsler等人（2018）认為(wèi)发展中國(guó)家应当构建主题监管沙盒（Thematic Sandbox），聚焦國(guó)家优先发展的具體(tǐ)金融事项，更有(yǒu)效地利用(yòng)稀缺资源。Piri（2018）、Thomas（2018）认為(wèi)美國(guó)应当建立联邦监管沙盒，加强联邦机构和各州监管机构的合作。Everhart（2020）基于香港、新(xīn)加坡、澳大利亚和英國(guó)监管沙盒实践，认為(wèi)各國(guó)监管机构推出的沙盒不同，尤其是在消费者特定目标和政策制度等方面存在明显的差异，想要在全球扩张的金融科(kē)技公司必须清楚地了解潜在市场中的沙盒监管制度。

國(guó)内关于监管沙盒的研究分(fēn)為(wèi)两个阶段。我國(guó)正式推出相关改革之前，國(guó)内學(xué)者通过观察、梳理(lǐ)、分(fēn)析國(guó)际监管沙盒实践，提出我國(guó)推行监管沙盒制度的必要性及优化建议。边卫红和单文(wén)（2017）重点分(fēn)析各國(guó)监管沙盒特色，如英國(guó)重视消费者保护、澳大利亚重视实践效率、新(xīn)加坡重视生态系统建设等；张景智（2017）比较英國(guó)、新(xīn)加坡和中國(guó)香港监管沙盒的运作模式，分(fēn)析其共同点，如关注金融消费者、重视信息反馈机制等；黄震和张夏明（2018）分(fēn)析英國(guó)、新(xīn)加坡、澳大利亚和中國(guó)香港推出的监管沙盒，认為(wèi)已有(yǒu)的监管沙盒存在一些共性问题，如获得银行服務(wù)较难、审核评估时间较長(cháng)、退出机制不健全等。

2019年底我國(guó)启动金融科(kē)技创新(xīn)监管试点后，國(guó)内學(xué)者基于各试点城市实践，提出进一步完善的建议。戚聿东和刘欢欢（2022）从细化规则、构建准入门槛、重视信息交互、國(guó)际标准对接等方面提出改进建议；李莉莎和尹颖欢（2022）重点分(fēn)析广州和深圳金融科(kē)技创新(xīn)监管试点工作中存在的问题，尤其是在机制设计和机制运行方面存在的一些缺陷；孙文(wén)杰和张慧毅（2022）基于地方金融监管实践，提出“监管沙盒＋部门监管”的新(xīn)模式；宋科(kē)和傅晓骏（2021）分(fēn)析我國(guó)金融科(kē)技创新(xīn)“监管试点”和國(guó)外监管沙盒制度的异同，重点剖析了二者在测试空间、测试时间、测试参与主體(tǐ)、测试规则等方面的差异。

综合来看，已有(yǒu)研究对监管沙盒的概念、作用(yòng)、理(lǐ)论基础、实践发展等问题进行了系统分(fēn)析，推出监管沙盒制度的必要性和重要性已经得到证实。现有(yǒu)监管沙盒在具體(tǐ)设计和运行机制方面还存在一些问题，但这方面的研究仍显缺乏，未来需要更多(duō)提出改进建议，以便更大程度地发挥其在促进创新(xīn)和防范风险方面的作用(yòng)。

三、海外监管沙盒的探索与挑战

（一）各國(guó)的探索

其一，英國(guó)的情况。早期的监管沙盒探讨尝试，是英國(guó)FCA代表的“通用(yòng)沙盒”（General Sandbox）。自2016年以来，经过多(duō)年实践，FCA的沙盒模式愈加成熟，特征是以测试机构為(wèi)主导，未对申请者的业務(wù)类型和规模作出限制，适用(yòng)范围广泛。从参加测试企业的规模上看，初创公司所占比例最大，其次是大型公司，最后是中小(xiǎo)型公司。FCA的沙盒努力為(wèi)测试企业提供灵活、多(duō)样的政策支持，包括限制性牌照、个别指导、规则豁免、无异议函等。在探索过程中，2017年10月，FCA发布了《监管沙箱经验教训总结报告》，既总结了沙箱对于促进技术创新(xīn)的重要性，也承认了存在的不足。此后FCA也尝试对原有(yǒu)沙盒进行升级，计划推出跨部门沙盒（Cross-Sector Sandbox），為(wèi)企业提供多(duō)个监管部门联合监管的测试。实际上，FCA的监管沙盒运行并非一帆风顺。根据AltFi Data的研究，截至2020年纳入的第六组，监管沙盒已经托管了108家金融科(kē)技企业。此后，许多(duō)参与者倒闭了，包括第二组24家金融科(kē)技企业中的9个，以及第四组29家企业中的5个。通常看，英國(guó)60%的创新(xīn)企业在头3年都失败了，而入盒企业的这一比例是22%，这凸显了金融科(kē)技初创企业遇到的困难。

同时，近几年FCA沙盒的申请和入选企业数量均出现下滑，如2019年分(fēn)别為(wèi)99家和29家，2020年為(wèi)68家和22家，2021年為(wèi)58家和13家。究其原因，除了新(xīn)冠肺炎疫情的影响之外，其他(tā)一些可(kě)能(néng)因素包括：金融科(kē)技初创企业的盈利模式不清晰，容易被复制，难以获得资金支持和达到监管沙盒的标准；已入盒企业的成功经验难以进行总结和推广；进入沙盒的“公关价值”对严谨创新(xīn)产生了困扰。面对种种挑战，FCA也在进一步探索沙盒的优化，如2011年开始把短期申请方式转為(wèi)“一直开放”，努力接受各方对其保守僵化的批评，扩大入选公司的选择范围、阐明选择标准，确保其支持的企业和沙盒测试是能(néng)真正為(wèi)消费者和市场带来切实利益的。

其二，其他(tā)國(guó)家或地區(qū)的情况。除了英國(guó)之外，新(xīn)加坡、澳大利亚等國(guó)推出的监管沙盒，都属于涵盖范围相对较广的通用(yòng)沙盒。此外，也有(yǒu)许多(duō)國(guó)家积极探索聚焦特定领域或目标的“主题沙盒”，如加拿(ná)大、泰國(guó)、马来西亚、日本、巴林等。就测试对象来看，英國(guó)、澳大利亚等的监管沙盒主要以机构為(wèi)主开展测试，而加拿(ná)大、印度尼西亚等的监管沙盒则以项目為(wèi)主展开测试。比较来看，新(xīn)加坡在2016年推出的监管沙盒有(yǒu)一定的创新(xīn)性，涵盖了测试机构和测试项目的双重维度。同时，一些國(guó)家和地區(qū)在着眼于通用(yòng)沙盒建设同时，也尝试了主题沙盒模式，如新(xīn)加坡金融管理(lǐ)局為(wèi)保险经纪、汇款和交易平台提供Sandbox Express。另外，中國(guó)香港也在积极探索沙盒机制。香港金管局于2016年9月推出的沙盒，要求本地科(kē)技公司必须与香港的银行组成合作伙伴以提交申请。2017年9月，香港保监局推出保险科(kē)技沙盒，以便获授权保险公司在商(shāng)业运作上，以先导形式试行应用(yòng)创新(xīn)保险科(kē)技。

值得关注的是，与其他(tā)國(guó)家或地區(qū)相比，美國(guó)的监管部门相对审慎，其中只有(yǒu)联邦金融消费者保护局（Consumer Financial Protection Bureau, CFPB）研究和尝试过监管沙盒，但也遇到了许多(duō)反对意见。CFPB的沙盒负责人在经过相关探索之后，总结了相关监管部门的意见，后期变得更加保守并认為(wèi)：金融监管机构不应该从事科(kē)技评估，监管沙盒制度空洞，没有(yǒu)实际内容，监管沙盒付出较大成本却只注重解决边缘问题等。此外，真正有(yǒu)价值的沙盒应该體(tǐ)现為(wèi)“一个灵活的监管制度，但有(yǒu)明确监管审批的路線(xiàn)”。

（二）问题与挑战

应该说，虽然监管沙盒旨在通过标准化的模式来应对创新(xīn)的“模糊地带”，从而间接对现有(yǒu)监管法律體(tǐ)系带来改进的可(kě)能(néng)，但在实践中，各國(guó)或地區(qū)对沙盒测试的评估标准差异较大，有(yǒu)的侧重创新(xīn)、竞争和普惠金融，有(yǒu)的侧重反洗钱、反垄断和风险控制。在具體(tǐ)操作上，大概分(fēn)為(wèi)由监管部门进行的内部评估，或由外部专家委员会进行的开放式评估两种。

从监管者角度来看，存在的问题和争议主要包括：监管部门对于金融科(kē)技创新(xīn)的专业性不够，难以把握不熟悉领域的风险特征；监管者通过沙盒學(xué)习新(xīn)技术的期望不易达到，因為(wèi)技术的迭代非常迅速；沙盒主持部门可(kě)能(néng)存在权力与资源冲动，或许会影响对其价值的客观认识；所谓的科(kē)學(xué)评估缺乏清晰、公开的逻辑，更多(duō)依靠被测试机构的信息提供，缺乏独立第三方的、工程意义的客观评测；沙盒环境与实际环境的差异性大，难以保障出盒之后的安全性；现有(yǒu)监管法律法规體(tǐ)系修订的制约因素较大，无论是在大陆法系还是欧美法系國(guó)家，沙盒测试对其影响仍微乎其微。

从入盒企业角度来看，面临的主要问题是：现有(yǒu)沙盒规则的设置中，相应的“门槛”仍不少；初创企业受到金融监管的业務(wù)资质约束，并非靠沙盒主持部门能(néng)够解决，也有(yǒu)诸多(duō)监管协调问题；入盒的初创企业在获得银行和其他(tā)金融服務(wù)方面，仍然存在困难；由于模拟环境的不足，使得测试结果的准确度受限；并未解决初创企业获取客户的难题，业務(wù)规模难以大幅增長(cháng)；如何评估入盒技术的效率与安全，以及支持创新(xīn)测试的数据获取难题，没有(yǒu)得到根本性改变。

综合来看，在各國(guó)监管沙盒的探索中，制度创新(xīn)的理(lǐ)想与现实仍然存在差距，暂时还无法过于高估其效果。但是，也不应否定这一尝试，因為(wèi)其根本价值在于确立一种市场主體(tǐ)与监管者有(yǒu)效的沟通方式，以及建立监管者与创新(xīn)者之间的良性关系和合作博弈规则。

四、我國(guó)的监管沙盒实践分(fēn)析

（一）发展实践

2018年11月，《北京市促进金融科(kē)技发展规划（2018年-2022年）》提出，“探索推动以‘监管沙盒’為(wèi)核心的金融科(kē)技监管创新(xīn)试点落地”。2019年8月，《金融科(kē)技（FinTech）发展规划（2019-2021年）》提出，“运用(yòng)信息公开、产品公示、公众参与、共同监督的柔性监管方式”。2020年3月，北京市公布第一批入盒项目，至此，中國(guó)版的监管沙盒开始呈现。据相关统计显示，截至2022年4月底，金融科(kē)技创新(xīn)监管试点已经进行到第四批，其中城市（包含直辖市）申报通过的试点项目共有(yǒu)113项（72.4%），省／自治區(qū)（不包含直辖市）申报通过的试点项目共有(yǒu)43项（27.6%），共有(yǒu)7个试点项目通过测试成功“出箱”。四批金融科(kē)技创新(xīn)监管试点的参与机构共计218家。其中，银行类金融机构有(yǒu)121家，占比55.5%，科(kē)技公司有(yǒu)52家，占比23.9%，其余主要有(yǒu)支付公司、征信公司、金融服務(wù)公司等。前四大参与机构类型合计有(yǒu)191家，占比87.6%。可(kě)见试点应用(yòng)的参与机构虽然种类众多(duō)，但类型集中度较高，主要是金融机构和科(kē)技公司。

证监会主导的首批资本市场金融科(kē)技创新(xīn)试点项目于2021年11月公布，牵头申报单位一共有(yǒu)15家，包括4家市场核心机构、4家证券公司、5家基金管理(lǐ)公司、1家信用(yòng)评级机构以及1家區(qū)域性股权交易市场运营机构，联合申报单位包括多(duō)家市场核心机构、证券期货经营机构、银行以及科(kē)技企业。技术应用(yòng)涉及了大数据、云计算、人工智能(néng)、區(qū)块链等新(xīn)一代信息技术，以及安全多(duō)方计算、联邦學(xué)习、云原生、信创等复合交叉技术应用(yòng)；可(kě)应用(yòng)于智能(néng)投顾、智能(néng)运营、智能(néng)交易、智能(néng)风控、智能(néng)营销等各类业務(wù)场景。

（二）运作情况与特点

应该说，我國(guó)之前无论是“自上而下”还是“自下而上”，都曾推动过各类金融改革与试点，监管沙盒与之有(yǒu)类似之处。其目的都是希望在现有(yǒu)的體(tǐ)制机制约束下，尽可(kě)能(néng)创造条件来促进金融改革与创新(xīn)，更好地支持经济社会发展，并且把潜在风险控制在一定范围内。

但进一步来看，理(lǐ)想中的监管沙盒却与改革试点有(yǒu)较大不同。例如，前者试图打造一种常态化的机制安全，后者却缺乏稳定性和持续性，往往限于特定區(qū)域或时间段；前者通常由监管部门推动，旨在对现有(yǒu)制度框架进行包容性改良，后者则可(kě)能(néng)由各级政府部门参与，更多(duō)是為(wèi)了达到容忍“试错”推动金融创新(xīn)以支持实體(tǐ)经济的目标；前者往往是自上而下推动，后者则更多(duō)是地方自下而上的探索；前者有(yǒu)可(kě)能(néng)形成标准化的规则与应用(yòng)，后者则需要试点區(qū)域主动推广或者學(xué)习借鉴。就此而言，对于更加快速迭代、前沿性创新(xīn)性突出、不确定性较强的金融科(kē)技创新(xīn)而言，稳定的、常态化的监管沙盒机制似乎更加有(yǒu)效。

当然，在现实中存在诸多(duō)问题与挑战，我國(guó)的监管沙盒与國(guó)外多(duō)数模式存在较大差异，同时自身也受到许多(duō)因素的制约，仍有(yǒu)许多(duō)需探讨和完善之处。

一是从沙盒运作主體(tǐ)来看，相关工作的引领者是中央监管部门的科(kē)技部门，参与者包括监管部门分(fēn)支机构、行业协会、地方金融监督管理(lǐ)部门等。其中，同一监管部门的科(kē)技与业務(wù)部门之间、不同监管部门之间、中央和地方之间，仍存在许多(duō)传统协调问题，而且与國(guó)外不同的是，地方政府成為(wèi)很(hěn)重要的驱动者。二是从测试空间与时间看，地方城市能(néng)否纳入监管沙盒，既需要考虑其作為(wèi)节点城市的重要性，是否有(yǒu)较好的金融科(kē)技产业基础、地方金融监管能(néng)力，也要考虑其参与创新(xīn)试点的积极性。从时间来看，还缺乏明晰的入盒周期，相关工作更多(duō)依赖相关参与部门的工作节奏安排。三是从入盒对象来讲，就参与主體(tǐ)而言，基本以持牌金融机构為(wèi)主，尤其是各类银行业机构，对于技术类企业，则是以与持牌金融机构合作项目的方式进入，金融科(kē)技初创企业还难以直接参与其中；就参与项目而言，仍然是以合规性前置作為(wèi)重要门槛，创新(xīn)项目难以突破现有(yǒu)监管与规则。四是以项目测试為(wèi)主，入盒项目除了要體(tǐ)现出技术先进性、业務(wù)可(kě)行性之外，还需要突出相应的经济社会价值与功能(néng)。例如，现有(yǒu)入盒的创新(xīn)项目基本集中在支持“六稳”、“六保”、普惠、绿色、小(xiǎo)微、农村、安全与风控等领域。五是规则与机制存在模糊性。就入盒规则来看，虽然兼顾了内部筛选评价与外部专家打分(fēn)，但“门槛”还不够清晰，入盒的影响较多(duō)，依托各地方推动的测试质量有(yǒu)一定差异；就运行机制来看，由于沙盒主导各方的人力与资源有(yǒu)限，也难以做到“一司一策”，专人、专班指导，而是更多(duō)依靠测试机构的自我把握；就退出机制看，相关规范不够清晰，缺乏对测试结果的准确反映。六是就测试效果看，形式大于实质。这其中，参与的地方政府更多(duō)是考虑地方金融的品牌形象与影响力；大型金融机构则更多(duō)是“锦上添花(huā)”，也成為(wèi)监管沙盒追求安全性的“标配”；中小(xiǎo)金融机构积极性较高，则是為(wèi)了提升市场与公众认可(kě)，应对日益激烈的行业竞争；科(kē)技企业间接参与的热情也非常高涨，因為(wèi)可(kě)以获得市场与客户认可(kě)。

来源：人民(mín)智库、《學(xué)术前沿》杂志(zhì)2022年9月（上）/杨涛