金融监管體(tǐ)系优化 更协调更高效的监管格局将加速形成
2023-03-13 09:19:55

3月10日，十四届全國(guó)人大一次会议批准國(guó)務(wù)院机构改革方案，标志(zhì)着新(xīn)一轮國(guó)務(wù)院机构改革进入实施阶段。

 按照部署，本次改革将加强科(kē)學(xué)技术、金融监管、数据管理(lǐ)、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整。其中，完善金融监管是“重头戏”，包括组建國(guó)家金融监督管理(lǐ)总局、深化地方金融监管體(tǐ)制改革、中國(guó)证券监督管理(lǐ)委员会调整為(wèi)國(guó)務(wù)院直属机构、统筹推进中國(guó)人民(mín)银行分(fēn)支机构改革等。总的来看，这些调整将强化金融监管的协调性、统一性，更好地防范系统性风险，推动金融以更高质量服務(wù)实體(tǐ)经济。   

金融监管新(xīn)格局形成

根据改革方案，在中國(guó)银行保险监督管理(lǐ)委员会基础上组建國(guó)家金融监督管理(lǐ)总局，统一负责除证券业之外的金融业监管。不再保留中國(guó)银行保险监督管理(lǐ)委员会。

改革后，我國(guó)金融监管格局将进入新(xīn)时代。引人注目的是，改革后，对间接金融领域的监管不再强调分(fēn)业，而是更加突出整體(tǐ)性、系统性。直接金融和间接金融两大體(tǐ)系分(fēn)别由两大监管机构负责，各自实现全覆盖，监管职能(néng)划分(fēn)更為(wèi)明确和集中。

“國(guó)家金融监督管理(lǐ)总局成立后，除证券业之外的金融业监管职责将全部集中至國(guó)家金融监督管理(lǐ)总局，将弥补原银保监会、证监会属于國(guó)務(wù)院直属事业单位、执法能(néng)力不足且职能(néng)交叉导致的监管短板。”清华大學(xué)五道口金融學(xué)院副院長(cháng)田轩在接受《证券日报》记者采访时表示，这样的安排能(néng)够有(yǒu)效避免以往多(duō)级别、多(duō)部门之间多(duō)重监管、监管真空甚至是监管套利的问题，对加强金融工作的统筹协调和统一监管具有(yǒu)重要意义。

中信证券首席经济學(xué)家明明在接受《证券日报》记者采访时认為(wèi)，本次调整强化了金融监管的统筹协调，调整后的职责划分(fēn)不仅能(néng)够精兵简政，监管机构专注于所负责的领域，更好地推动市场发展，而且可(kě)以提升监管效力，解决监管真空和监管重叠问题，防范市场失灵时的系统性风险，有(yǒu)助于金融體(tǐ)系的健康、稳定、可(kě)持续发展。

根据改革方案，中國(guó)人民(mín)银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有(yǒu)关金融消费者保护职责被划入國(guó)家金融监督管理(lǐ)总局。

“人民(mín)银行剥离金融控股公司监管和金融消费者权益保护的职责，同时改革完善分(fēn)支机构體(tǐ)系，有(yǒu)助于加快构建现代中央银行制度。”田轩说。

此外，方案提出，中國(guó)证券监督管理(lǐ)委员会由國(guó)務(wù)院直属事业单位调整為(wèi)國(guó)務(wù)院直属机构。

中國(guó)人民(mín)大學(xué)中國(guó)资本市场研究院联席院長(cháng)赵锡军对《证券日报》记者表示，证监会由國(guó)務(wù)院直属事业单位调整為(wèi)國(guó)務(wù)院直属机构，是资本市场监管法治化、规范化的标志(zhì)，强化了监管机构的地位，同时对证监会履行职能(néng)的要求也更高了。

“全面注册制改革背景下，资本市场监管回归以信息披露為(wèi)核心的监管理(lǐ)念，客观上需要监管部门强化法治化监管水平。成為(wèi)國(guó)務(wù)院直属机构，有(yǒu)助于证监会更好地统筹金融监管工作，推动证券监管更快速地提质增效。”田轩表示。 

债市“统一监管”迈出重要一步

為(wèi)理(lǐ)顺债券管理(lǐ)體(tǐ)制，方案将國(guó)家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责划入中國(guó)证券监督管理(lǐ)委员会，由中國(guó)证券监督管理(lǐ)委员会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。

在去年4月份发布的《中共中央國(guó)務(wù)院关于加快建设全國(guó)统一大市场的意见》就曾提出，要加快发展统一的资本市场。其中提及“推动债券市场基础设施互联互通，实现债券市场要素自由流动”。

“从债券市场管理(lǐ)角度来看，此前无论发行还是交易都是分(fēn)割的，不利于形成统一大市场。”赵锡军表示，企业债和公司债审核统一纳入证监会职责范围，是建设统一债券市场的重要一步。目前，银行间债市依旧是单独管理(lǐ)，预计未来也将统一监管。

“债券市场的‘统一监管’迈出了至关重要的一步。”华福证券固收首席分(fēn)析师李清荷表示，把企业债发行审核归于证监会监管，早已有(yǒu)迹可(kě)循，自2018年开始，监管部门就在债市“统一监管”方面做出了多(duō)项工作，相继在债市统一执法监管方面，债市信用(yòng)评级方面，债市发行、交易、信息披露、投资者保护等各项规则标准方面加强统一管理(lǐ)。本次把企业债发行审核职责划入证监会，是进一步促进债市监管的统一。

业界人士预计，随着监管體(tǐ)系集中统一，未来企业债和公司债在监管标准上也将统一，消除套利空间，更好服務(wù)实體(tǐ)经济。田轩表示，未来企业债和公司债将在规则层面进一步趋同，為(wèi)市场健康稳定发展提供保障。

南开大學(xué)金融发展研究院院長(cháng)田利辉对《证券日报》记者表示，这一变动改变了我國(guó)债市多(duō)头管理(lǐ)的格局，有(yǒu)助于简化债券发行等监管流程，防止不同规则下的市场套利，强化债券市场的监管责任。

赵锡军表示，预计未来企业债和公司债发行、交易和定价等规则将统一，市场效率也会进一步得到提升，进一步发挥融资功能(néng)，对实體(tǐ)经济发展带来积极正面效应。

李清荷表示，目前，企业债与证监会负责审核的公司债，在发行人、发行定价要求、担保要求、发行期限、募资用(yòng)途、管制程序、信用(yòng)基础等方面均有(yǒu)所不同。后续企业债的监管标准體(tǐ)系可(kě)能(néng)参照公司债执行。中低评级企业债和公司债之间的品种利差将有(yǒu)所收窄。 

投资者保护升级

為(wèi)加强金融消费者合法权益保护，统一规范金融产品和服務(wù)行為(wèi)，此次机构改革把中國(guó)人民(mín)银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有(yǒu)关金融消费者保护职责，中國(guó)证券监督管理(lǐ)委员会的投资者保护职责划入國(guó)家金融监督管理(lǐ)总局。

田轩表示，保护好投资者的合法权益，关系人民(mín)群众切身利益，也是资本市场改革发展的关键因素。投资者保护部门从证监会下属的部门分(fēn)离出来，划入國(guó)家金融监督管理(lǐ)总局，體(tǐ)现了國(guó)家对于投资者保护工作的高度重视，體(tǐ)现了“以人民(mín)為(wèi)中心”的金融发展观。

田利辉表示，國(guó)家金融监督管理(lǐ)总局承担金融消费者保护和投资者保护等职责，可(kě)以提升人民(mín)的金融投资安全感和金融消费幸福感。设置國(guó)家金融监督管理(lǐ)总局统筹金融日常监管，便于金融创新(xīn)和跨界运营的监管和申报，防止政出多(duō)门。

此外，市场人士认為(wèi)，随着居民(mín)收入提升、理(lǐ)财需求增加以及金融产品丰富多(duō)样，统一监管也有(yǒu)助于消除不同市场间的监管套利，更好地保护中小(xiǎo)投资者权益。

赵锡军表示，随着居民(mín)收入不断提高，投资方向和投资领域多(duō)元化，对投资者的权益保障需要有(yǒu)统一的监管安排，避免因不同市场差异产生监管上的不一致，导致监管套利行為(wèi)。将金融消费者和证券投资者统一纳入金融监管总局，有(yǒu)利于更好保护投资者合法权益。

田轩亦表示，从市场端来看，随着金融产品呈现出多(duō)样、复杂的发展趋势，我國(guó)居民(mín)的投资需求也向多(duō)元化方向发展。但客观上看，我國(guó)金融市场投资者群體(tǐ)中，95%以上為(wèi)中小(xiǎo)投资者，风险意识比较淡薄，专业知识相对比较匮乏。為(wèi)此，亟须加强监管合力，做好事前、事中、事后的全流程监管，强化投资者保护。

“此次将投资者保护职责划入國(guó)家金融监督管理(lǐ)总局，正是将投资者保护理(lǐ)念深度嵌入市场交易、机构监管、稽查执法等各个环节的制度安排，能(néng)够通过更统一的制度设计，进行全市场、跨區(qū)域、全覆盖的监管，提升监管穿透水平，更好地织密、织牢投资者保护网。”田轩表示。

赵锡军认為(wèi)，投资者保护职责划入國(guó)家金融监督管理(lǐ)总局，并不意味着与证券市场监管脱节。投资者保护和证券监管仍然是有(yǒu)联系的，比如，对发行上市的监管、对违法违规行為(wèi)的查处都是监管部门的职责，也是投资者权益保护的重要一环。监管的目标就是要保证市场公开、公平、公正运行，这本身就是為(wèi)投资者服務(wù)的。

来源：证券日报/吴晓璐、刘琪