潘功胜：中國(guó)票据市场的发展与规范
2016-12-10 23:13:34

来源：金融时报

中國(guó)票据市场自上世纪80年代初创建以来，经过30多(duō)年的探索与实践，已成為(wèi)我國(guó)金融市场體(tǐ)系的重要组成部分(fēn)，在服務(wù)实體(tǐ)经济、传导货币政策方面发挥着重要作用(yòng)。随着市场的持续发展，特别是票据的功能(néng)作用(yòng)从传统的支付结算工具演化為(wèi)融资、交易和投资的工具，票据市场发展中的问题也逐渐显现。当前及未来一段时期，票据市场作為(wèi)有(yǒu)效连接货币市场和实體(tǐ)经济的重要通道，将在经济金融发展中发挥更加重要的作用(yòng)，应坚持问题导向和目标导向，加强顶层设计和统筹安排，推动票据市场真正成為(wèi)规范、统一的货币市场的组成部分(fēn)，更好地服務(wù)我國(guó)经济金融的改革发展。

一、票据市场在经济金融中的重要性日益凸显

票据市场规模持续增長(cháng)，已成為(wèi)金融市场體(tǐ)系的重要组成部分(fēn)。2016年9月末，全國(guó)未到期商(shāng)业汇票余额9.5万亿元，是同期公司信用(yòng)类债券市场余额的55%，占社会融资规模的比例為(wèi)6.3%。2016年前9个月，累计签发商(shāng)业汇票13.6万亿元，是同期公司信用(yòng)类债券发行量的2倍；票据累计贴现金额70.2万亿元，与债券回購(gòu)、同业拆借共同构成货币市场的重要组成部分(fēn)。同时，票据的交易和投资功能(néng)愈益显现。票据交易量的增長(cháng)率大大高于同期票据签发量的增長(cháng)率；票据资产已经成為(wèi)金融机构重要的资产配置类别，通过票据资产打包、质押等方式进行的票据业務(wù)创新(xīn)也日益增多(duō)。

票据市场在金融支持实體(tǐ)经济发展、尤其是中小(xiǎo)企业融资方面发挥着重要作用(yòng)。票据不仅為(wèi)企业提供了便捷的支付结算工具，而且对于拓宽中小(xiǎo)企业的融资渠道，降低财務(wù)费用(yòng)，解决融资难、融资贵问题发挥了重要作用(yòng)。2016年9月末，票据融资余额比年初增加1.14万亿元，占各项贷款的比重為(wèi)5.5%。从企业结构来看，我國(guó)的银行承兑汇票中大约有(yǒu)三分(fēn)之二為(wèi)中小(xiǎo)企业所签发。

票据市场是货币政策实施和传导的重要平台，有(yǒu)力地支持宏观调控。再贴现是货币政策的重要工具之一，中央银行可(kě)以通过对再贴现利率的引导影响市场利率水平，推动利率市场化改革；还可(kě)以通过对不同种类再贴现票据的选择，引导信贷资金在不同产业、不同行业的投向，有(yǒu)效促进信贷资源优化配置，促进供给侧结构性改革。此外，中央银行还可(kě)以在票据市场进行公开市场操作调节金融體(tǐ)系的流动性。因此，一个有(yǒu)深度的票据市场不仅可(kě)以為(wèi)货币政策操作提供重要的价格信号，也是货币政策操作和有(yǒu)效传导的重要环节。

二、票据市场存在的主要问题及原因分(fēn)析　　

过去几十年来，票据市场一直呈自然发展状态。随着市场的发展壮大，特别是票据的功能(néng)作用(yòng)从传统的支付结算工具演化為(wèi)融资、交易和投资的工具，票据市场发展中的问题也逐渐显现。特别是近年来，票据市场出现了一些风险事件，显示票据市场存在透明度低、市场割裂等问题。产生上述问题主要有(yǒu)以下几方面原因：

第一，部分(fēn)金融机构的公司治理(lǐ)和内控制度存在缺陷。我國(guó)票据业務(wù)以纸质票据、線(xiàn)下交易為(wèi)主，電(diàn)子化水平较低，流转环节较多(duō)，操作风险本身较大。如果金融机构内部控制不严，经营理(lǐ)念和绩效评价存在偏差，未能(néng)建立票据相关的岗位制衡、部门制衡机制并严格遵守操作规范，很(hěn)容易给不法分(fēn)子可(kě)乘之机。同时，由于票据业務(wù)兼具资金业務(wù)和资产业務(wù)性质，部分(fēn)金融机构為(wèi)追求盈利，大量承揽业務(wù)，但又(yòu)受信贷规模和资本管理(lǐ)限制，往往利用(yòng)一些中小(xiǎo)金融机构的管理(lǐ)漏洞，创设通道隐匿票据资产、规避信贷规模及资本管理(lǐ)，其交易链条较長(cháng)、交易结构复杂，链条中的任何一环出现漏洞，则容易产生风险。

第二，票据市场基础设施建设滞后，导致市场割裂、透明度低。票据市场尚未形成全國(guó)统一的票据交易平台。市场“硬件”条件落后造成票据市场在不同地區(qū)、不同机构间割裂、透明度低，市场参与者无法充分(fēn)有(yǒu)效对接需求，交易成本高，信息严重不对称。票据市场的割裂导致无法形成有(yǒu)效的市场利率，既影响资源配置，也不利于货币政策的传导。加上票据流转和资金划付脱节，很(hěn)容易产生挪用(yòng)票据或挪用(yòng)资金的风险。同时，由于缺乏全國(guó)统一的票据交易平台，监管部门无法及时准确地掌握真实、完整的市场数据进行监测分(fēn)析。

第三，票据中介业務(wù)亟待规范。在票据市场信息不透明的情况下，票据中介通过信息搜集、信息交互等手段為(wèi)交易双方进行信息撮合，促进票据交易达成，对改善市场信息不对称、促进价格发现、活跃市场交易、提高市场效率发挥了一定的积极作用(yòng)。但当前的票据中介市场呈现地下经营的民(mín)间中介与地方相关部门批准或工商(shāng)登记注册的中介并存的局面，资质良莠不齐。受利益驱使，部分(fēn)票据中介经营不规范，扰乱了市场秩序，增加了风险隐患。如通过虚假包装使得一些无真实贸易背景的“光票”流入银行體(tǐ)系、牵線(xiàn)搭桥辅助部分(fēn)银行实施监管套利，规避信贷规模控制，甚至通过“清单交易”内外勾结套取银行资金等。

第四，票据市场法律法规制度體(tǐ)系滞后于市场发展。随着票据融资工具属性的增强，依托票据进行的融资类业務(wù)也开始活跃。但我國(guó)票据相关制度體(tǐ)系主要围绕其支付结算功能(néng)设计，票据融资和交易性管理(lǐ)制度缺失，票据市场准入、交易、清算、结算等行為(wèi)缺乏统一的标准和规范。部分(fēn)金融机构在票据交易中，违规“代持”、“代售”、采取“清单”交易等，不仅隐藏操作风险较大，而且一旦出现风险，交易双方的权利义務(wù)缺乏充分(fēn)保护。

三、加强顶层设计，推动票据市场规范健康发展

当前及未来一段时期，中國(guó)经济发展进入新(xīn)常态，面临经济发展方式转变、经济结构调整升级、市场化改革深入推进、货币政策从直接调控到间接调控的转变。完成这些任務(wù)，需要进一步深化改革，完善金融市场體(tǐ)系，提高资源配置效率。票据市场作為(wèi)有(yǒu)效连接货币市场和实體(tǐ)经济的重要通道，将在经济金融发展中发挥更加重要的作用(yòng)。鉴于此，应坚持问题导向和目标导向，针对潜在问题和制度障碍，注重顶层设计和统筹安排，使票据市场真正成為(wèi)规范、统一的货币市场的组成部分(fēn)，更好地服務(wù)我國(guó)经济金融的改革发展。

一是加强票据市场基础设施建设，推动建立全國(guó)统一的票据交易平台，提升票据业務(wù)電(diàn)子化水平和透明度。國(guó)内外经验均表明，完善的金融基础设施既是现代金融市场正常运行的基础，又(yòu)在金融稳定、政策传导、金融安全方面发挥着重要作用(yòng)，是保障金融市场安全高效运行的关键。借鉴这些经验，為(wèi)推动票据市场成為(wèi)规范、统一的货币市场的组成部分(fēn)，加快推进全國(guó)统一的票据交易平台建设，对所有(yǒu)纸质票据和電(diàn)子票据进行统一登记、托管、报价、交易、清算、托收，对各项交易行為(wèi)进行实时监控，提高市场透明度和票据流转效率。同时，以票据交易平台建设為(wèi)契机，加快推动票据业務(wù)電(diàn)子化。建立一整套包含票据全生命周期的现代票据交易制度，全面革新(xīn)票据市场基础制度。通过一系列的机制设计增强票据信用(yòng)，消除信息不对称，有(yǒu)效降低票据业務(wù)各环节中潜在的操作风险、道德风险、信用(yòng)风险，降低票据市场整體(tǐ)风险。

二是加强票据市场制度建设。在对市场发展实践深入研究的基础上，充分(fēn)考虑票据市场的特点，结合全國(guó)统一的票据交易平台建设，对现行制度安排进行梳理(lǐ)和调整，进一步完善相关规则，消除制度性扭曲。明确纸质票据電(diàn)子化后的法律关系以及票据权属電(diàn)子登记、電(diàn)子背书的有(yǒu)效性等，為(wèi)票据业務(wù)電(diàn)子化提供法律基础。针对票据融资工具属性日益增强的实际情况，补充融资性业務(wù)规范的缺失，有(yǒu)针对性地明确票据转贴现、票据回購(gòu)等交易规则，对票据的保管、交割、合同标准、双方权利义務(wù)关系等作出明确规范。建立完善票据中介业務(wù)管理(lǐ)制度，加强市场监管，维护票据市场秩序。

三是推动票据市场有(yǒu)序创新(xīn)。随着票据市场體(tǐ)系不断完善，进一步推动票据创新(xīn)业務(wù)规范化和票据市场参与主體(tǐ)多(duō)元化。发展适应现代企业资金融通与管理(lǐ)和监管要求的票据创新(xīn)产品，规范有(yǒu)序发展票据投资业務(wù)、票据资产证券化业務(wù)、票据资管业務(wù)等创新(xīn)业務(wù)。顺应票据市场成為(wèi)货币市场组成部分(fēn)以及票据业務(wù)跨市场、跨區(qū)域的发展趋势，引进更加多(duō)元化的票据市场参与主體(tǐ)，推动非银行金融机构以及金融产品等符合条件的机构投资者依法合规参与票据市场。

四是全面落实和优化票据监管规定，强化金融机构内控管理(lǐ)和同业业務(wù)管理(lǐ)。金融机构要加强风险意识和依法合规经营的理(lǐ)念，加强业務(wù)管理(lǐ)體(tǐ)系和风险管理(lǐ)體(tǐ)系，严格按照法律法规开展业務(wù)，有(yǒu)效防控操作风险和道德风险。监管部门应加大执法检查力度，督促金融机构加大对票据业務(wù)合规性的检查和处罚力度，严肃处理(lǐ)金融机构与中介违规合作开展业務(wù)等行為(wèi)，维护票据市场秩序。