國(guó)務(wù)院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总體(tǐ)方案》
2022-01-07 14:43:02

近日，國(guó)務(wù)院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总體(tǐ)方案》（以下简称《方案》），推动要素市场化配置改革向纵深发展。

《方案》指出，以习近平新(xīn)时代中國(guó)特色社会主义思想為(wèi)指导，充分(fēn)发挥市场在资源配置中的决定性作用(yòng)，更好发挥政府作用(yòng)，着力破除阻碍要素自主有(yǒu)序流动的體(tǐ)制机制障碍，全面提高要素协同配置效率，以综合改革试点為(wèi)牵引，更好统筹发展和安全，為(wèi)完善要素市场制度、建设高标准市场體(tǐ)系积极探索新(xīn)路径，為(wèi)推动经济社会高质量发展提供强劲动力。

《方案》要求，按照党中央、國(guó)務(wù)院统一部署，在维护全國(guó)统一大市场前提下，支持具备条件的地區(qū)结合实际大胆改革探索，尊重基层首创精神，注重总结经验，及时规范提升，為(wèi)全國(guó)提供可(kě)复制可(kě)推广的路径模式。《方案》强调要突出改革的系统性、整體(tǐ)性、协同性，推动各领域要素市场化配置改革举措相互配合、相互促进，提高不同要素资源的组合配置效率。要牢牢把握正确的改革方向，坚持问题导向、因地制宜，坚持稳中求进，以安全可(kě)控為(wèi)前提，稳步有(yǒu)序推进试点。《方案》提出了八个方面试点任務(wù)，包括：进一步提高土地要素配置效率，推动劳动力要素合理(lǐ)畅通有(yǒu)序流动，推动资本要素服務(wù)实體(tǐ)经济发展，大力促进技术要素向现实生产力转化，探索建立数据要素流通规则，加强资源环境市场制度建设，健全要素市场治理(lǐ)，进一步发挥要素协同配置效应。

《方案》明确，围绕推动國(guó)家重大战略实施，根据不同改革任務(wù)优先考虑选择改革需求迫切、工作基础较好、发展潜力较大的城市群、都市圈或中心城市等，开展要素市场化配置综合改革试点，严控试点数量和试点范围。党中央、國(guó)務(wù)院授权实施以及有(yǒu)关方面组织实施的涉及要素市场化配置的改革探索任務(wù)，原则上优先在试点地區(qū)开展。國(guó)家发展改革委会同有(yǒu)关方面指导试点地區(qū)编制实施方案及授权事项清单，按程序报批后组织实施。试点地區(qū)拟实行的各项改革举措和授权事项，凡涉及调整现行法律或行政法规的，经全國(guó)人大及其常委会或國(guó)務(wù)院依法授权后实施；其他(tā)涉及调整部门规章和规范性文(wén)件规定的，有(yǒu)关方面要按照本方案要求和经批准的授权事项清单，依法依规一次性对相关试点地區(qū)给予改革授权。

按照《方案》部署，2022年上半年，完成试点地區(qū)布局、实施方案编制报批工作。到2023年，试点工作取得阶段性成效，力争在土地、劳动力、资本、技术等要素市场化配置关键环节上实现重要突破，在数据要素市场化配置基础制度建设探索上取得积极进展。到2025年，基本完成试点任務(wù)，要素市场化配置改革取得标志(zhì)性成果，為(wèi)完善全國(guó)要素市场制度作出重要示范。

要素市场化配置综合改革试点总體(tǐ)方案

為(wèi)深入贯彻落实《中共中央　國(guó)務(wù)院关于构建更加完善的要素市场化配置體(tǐ)制机制的意见》，现就积极稳妥开展要素市场化配置综合改革试点工作制定本方案。

一、总體(tǐ)要求

（一）指导思想。以习近平新(xīn)时代中國(guó)特色社会主义思想為(wèi)指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，弘扬伟大建党精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新(xīn)发展理(lǐ)念，加快构建新(xīn)发展格局，充分(fēn)发挥市场在资源配置中的决定性作用(yòng)，更好发挥政府作用(yòng)，着力破除阻碍要素自主有(yǒu)序流动的體(tǐ)制机制障碍，全面提高要素协同配置效率，以综合改革试点為(wèi)牵引，更好统筹发展和安全，為(wèi)完善要素市场制度、建设高标准市场體(tǐ)系积极探索新(xīn)路径，為(wèi)推动经济社会高质量发展提供强劲动力。

（二）基本原则。

——顶层设计、基层探索。按照党中央、國(guó)務(wù)院统一部署，在维护全國(guó)统一大市场前提下，支持具备条件的地區(qū)结合实际大胆改革探索，尊重基层首创精神，注重总结经验，及时规范提升，為(wèi)全國(guó)提供可(kě)复制可(kě)推广的路径模式。

——系统集成、协同高效。突出改革的系统性、整體(tǐ)性、协同性，推动各领域要素市场化配置改革举措相互配合、相互促进，提高不同要素资源的组合配置效率。

——问题导向、因地制宜。牢牢把握正确的改革方向，聚焦要素市场建设的重点领域、关键环节和市场主體(tǐ)反映最强烈的问题，鼓励地方结合自身特点开展差别化试点探索。

——稳中求进、守住底線(xiàn)。从实际出发，坚持以安全可(kě)控為(wèi)前提，尊重客观规律，科(kē)學(xué)把握工作时序、节奏和步骤，做到放活与管好有(yǒu)机结合，切实防范风险，稳步有(yǒu)序推进试点。

（三）试点布局。围绕推动國(guó)家重大战略实施，根据不同改革任務(wù)优先考虑选择改革需求迫切、工作基础较好、发展潜力较大的城市群、都市圈或中心城市等，开展要素市场化配置综合改革试点，严控试点数量和试点范围。党中央、國(guó)務(wù)院授权实施以及有(yǒu)关方面组织实施的涉及要素市场化配置的改革探索任務(wù)，原则上优先在试点地區(qū)开展。试点期限為(wèi)2021—2025年。

（四）工作目标。2021年，启动要素市场化配置综合改革试点工作。2022年上半年，完成试点地區(qū)布局、实施方案编制报批工作。到2023年，试点工作取得阶段性成效，力争在土地、劳动力、资本、技术等要素市场化配置关键环节上实现重要突破，在数据要素市场化配置基础制度建设探索上取得积极进展。到2025年，基本完成试点任務(wù)，要素市场化配置改革取得标志(zhì)性成果，為(wèi)完善全國(guó)要素市场制度作出重要示范。

二、进一步提高土地要素配置效率

（五）支持探索土地管理(lǐ)制度改革。合理(lǐ)划分(fēn)土地管理(lǐ)事权，在严格保护耕地、节约集约用(yòng)地的前提下，探索赋予试点地區(qū)更大土地配置自主权。允许符合条件的地區(qū)探索城乡建设用(yòng)地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用(yòng)机制。探索建立补充耕地质量评价转换机制，在严格实行耕地占补平衡、确保占一补一的前提下，严格管控补充耕地國(guó)家统筹规模，严把补充耕地质量验收关，实现占优补优。支持开展全域土地综合整治，优化生产、生活、生态空间布局，加强耕地数量、质量、生态“三位一體(tǐ)”保护和建设。

（六）鼓励优化产业用(yòng)地供应方式。鼓励采用(yòng)長(cháng)期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应产业用(yòng)地。优化工业用(yòng)地出让年期，完善弹性出让年期制度。支持产业用(yòng)地实行“标准地”出让，提高配置效率。支持不同产业用(yòng)地类型合理(lǐ)转换，完善土地用(yòng)途变更、整合、置换等政策。探索增加混合产业用(yòng)地供给。支持建立工业企业产出效益评价机制，加强土地精细化管理(lǐ)和节约集约利用(yòng)。

（七）推动以市场化方式盘活存量用(yòng)地。鼓励试点地區(qū)探索通过建设用(yòng)地节约集约利用(yòng)状况详细评价等方式，细化完善城镇低效用(yòng)地认定标准，鼓励通过依法协商(shāng)收回、协议置换、费用(yòng)奖惩等措施，推动城镇低效用(yòng)地腾退出清。推进國(guó)有(yǒu)企事业单位存量用(yòng)地盘活利用(yòng)，鼓励市场主體(tǐ)通过建设用(yòng)地整理(lǐ)等方式促进城镇低效用(yòng)地再开发。规范和完善土地二级市场，完善建设用(yòng)地使用(yòng)权转让、出租、抵押制度，支持通过土地预告登记实现建设用(yòng)地使用(yòng)权转让。探索地上地下空间综合利用(yòng)的创新(xīn)举措。

（八）建立健全城乡统一的建设用(yòng)地市场。在坚决守住土地公有(yǒu)制性质不改变、耕地红線(xiàn)不突破、农民(mín)利益不受损三条底線(xiàn)的前提下，支持试点地區(qū)结合新(xīn)一轮农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有(yǒu)权、资格权、使用(yòng)权分(fēn)置实现形式。在依法自愿有(yǒu)偿的前提下，允许将存量集體(tǐ)建设用(yòng)地依据规划改变用(yòng)途入市交易。在企业上市合规性审核标准中，对集體(tǐ)经营性建设用(yòng)地与國(guó)有(yǒu)建设用(yòng)地给予同权对待。支持建立健全农村产权流转市场體(tǐ)系。

（九）推进合理(lǐ)有(yǒu)序用(yòng)海。探索建立沿海、海域、流域协同一體(tǐ)的海洋生态环境综合治理(lǐ)體(tǐ)系。统筹陆海资源管理(lǐ)，支持完善海域和无居民(mín)海岛有(yǒu)偿使用(yòng)制度，加强海岸線(xiàn)动态监测。在严格落实國(guó)土空间用(yòng)途管制和海洋生态环境保护要求、严管严控围填海活动的前提下，探索推进海域一级市场开发和二级市场流转，探索海域使用(yòng)权立體(tǐ)分(fēn)层设权。

三、推动劳动力要素合理(lǐ)畅通有(yǒu)序流动

（十）进一步深化户籍制度改革。支持具备条件的试点地區(qū)在城市群或都市圈内开展户籍准入年限同城化累计互认、居住证互通互认，试行以经常居住地登记户口制度，实现基本公共服務(wù)常住地提供。支持建立以身份证為(wèi)标识的人口管理(lǐ)服務(wù)制度，扩大身份证信息容量，丰富应用(yòng)场景。建设人口发展监测分(fēn)析系统，為(wèi)重大政策制定、公共资源配置、城市运行管理(lǐ)等提供支撑。建立健全与地區(qū)常住人口规模相适应的财政转移支付、住房供应、教师医生编制等保障机制。

（十一）加快畅通劳动力和人才社会性流动渠道。指导用(yòng)人单位坚持需求导向，采取符合实际的引才措施，在不以人才称号和學(xué)术头衔等人才“帽子”引才、不抢挖中西部和东北地區(qū)合同期内高层次人才的前提下，促进党政机关、國(guó)有(yǒu)企事业单位、社会团體(tǐ)管理(lǐ)人才合理(lǐ)有(yǒu)序流动。完善事业单位编制管理(lǐ)制度，统筹使用(yòng)编制资源。支持事业单位通过特设岗位引进急需高层次专业化人才。支持探索灵活就业人员权益保障政策。探索建立职业资格证书、职业技能(néng)等级证书与學(xué)历证书有(yǒu)效衔接机制。加快发展人力资源服務(wù)业，把服務(wù)就业的规模和质量等作為(wèi)衡量行业发展成效的首要标准。

（十二）激发人才创新(xīn)创业活力。支持事业单位科(kē)研人员按照國(guó)家有(yǒu)关规定离岗创新(xīn)创业。推进职称评审权下放，赋予具备条件的企事业单位和社会组织中高级职称评审权限。加强创新(xīn)型、技能(néng)型人才培养，壮大高水平工程师和高技能(néng)人才队伍。加强技术转移专业人才队伍建设，探索建立健全对科(kē)技成果转化人才、知识产权管理(lǐ)运营人员等的评价与激励办法，完善技术转移转化类职称评价标准。

四、推动资本要素服務(wù)实體(tǐ)经济发展

（十三）增加有(yǒu)效金融服務(wù)供给。依托全國(guó)信用(yòng)信息共享平台，加大公共信用(yòng)信息共享整合力度。充分(fēn)发挥征信平台和征信机构作用(yòng)，建立公共信用(yòng)信息同金融信息共享整合机制。推广“信易贷”模式，用(yòng)好供应链票据平台、动产融资统一登记公示系统、应收账款融资服務(wù)平台，鼓励金融机构开发与中小(xiǎo)微企业需求相匹配的信用(yòng)产品。探索建立中小(xiǎo)企业坏账快速核销制度。探索银行机构与外部股权投资机构深化合作，开发多(duō)样化的科(kē)技金融产品。支持在零售交易、生活缴费、政務(wù)服務(wù)等场景试点使用(yòng)数字人民(mín)币。支持完善中小(xiǎo)银行和农村信用(yòng)社治理(lǐ)结构，增强金融普惠性。

（十四）发展多(duō)层次股权市场。创新(xīn)新(xīn)三板市场股债结合型产品，丰富中小(xiǎo)企业投融资工具。选择运行安全规范、风险管理(lǐ)能(néng)力较强的區(qū)域性股权市场，开展制度和业務(wù)创新(xīn)试点。探索加强區(qū)域性股权市场和全國(guó)性证券市场板块间合作衔接的机制。

（十五）完善地方金融监管和风险管理(lǐ)體(tǐ)制。支持具备条件的试点地區(qū)创新(xīn)金融监管方式和工具，对各类地方金融组织实施标准化的准入设立审批、事中事后监管。按照属地原则压实省级人民(mín)政府的监管职责和风险处置责任。

五、大力促进技术要素向现实生产力转化

（十六）健全职務(wù)科(kē)技成果产权制度。支持开展赋予科(kē)研人员职務(wù)科(kē)技成果所有(yǒu)权或長(cháng)期使用(yòng)权试点，探索将试点经验推广到更多(duō)高校、科(kē)研院所和科(kē)技型企业。支持相关高校和科(kē)研院所探索创新(xīn)职務(wù)科(kē)技成果转化管理(lǐ)方式。支持将职務(wù)科(kē)技成果通过许可(kě)方式授权中小(xiǎo)微企业使用(yòng)。完善技术要素交易与监管體(tǐ)系，推进科(kē)技成果进场交易。完善职務(wù)科(kē)技成果转移转化容错纠错机制。

（十七）完善科(kē)技创新(xīn)资源配置方式。探索对重大战略项目、重点产业链和创新(xīn)链实施创新(xīn)资源协同配置，构建项目、平台、人才、资金等全要素一體(tǐ)化配置的创新(xīn)服務(wù)體(tǐ)系。强化企业创新(xīn)主體(tǐ)地位，改革科(kē)技项目征集、立项、管理(lǐ)和评价机制，支持行业领军企业牵头组建创新(xīn)联合體(tǐ)，探索实施首席专家负责制。支持行业领军企业通过产品定制化研发等方式，為(wèi)关键核心技术提供早期应用(yòng)场景和适用(yòng)环境。

（十八）推进技术和资本要素融合发展。支持金融机构设立专业化科(kē)技金融分(fēn)支机构，加大对科(kē)研成果转化和创新(xīn)创业人才的金融支持力度。完善创业投资监管體(tǐ)制和发展政策。支持优质科(kē)技型企业上市或挂牌融资。完善知识产权融资机制，扩大知识产权质押融资规模。鼓励保险公司积极开展科(kē)技保险业務(wù)，依法合规开发知识产权保险、产品研发责任保险等产品。

六、探索建立数据要素流通规则

（十九）完善公共数据开放共享机制。建立健全高效的公共数据共享协调机制，支持打造公共数据基础支撑平台，推进公共数据归集整合、有(yǒu)序流通和共享。探索完善公共数据共享、开放、运营服務(wù)、安全保障的管理(lǐ)體(tǐ)制。优先推进企业登记监管、卫生健康、交通运输、气象等高价值数据集向社会开放。探索开展政府数据授权运营。

（二十）建立健全数据流通交易规则。探索“原始数据不出域、数据可(kě)用(yòng)不可(kě)见”的交易范式，在保护个人隐私和确保数据安全的前提下，分(fēn)级分(fēn)类、分(fēn)步有(yǒu)序推动部分(fēn)领域数据流通应用(yòng)。探索建立数据用(yòng)途和用(yòng)量控制制度，实现数据使用(yòng)“可(kě)控可(kě)计量”。规范培育数据交易市场主體(tǐ)，发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营體(tǐ)系，稳妥探索开展数据资产化服務(wù)。

（二十一）拓展规范化数据开发利用(yòng)场景。发挥领军企业和行业组织作用(yòng)，推动人工智能(néng)、區(qū)块链、車(chē)联网、物(wù)联网等领域数据采集标准化。深入推进人工智能(néng)社会实验，开展區(qū)块链创新(xīn)应用(yòng)试点。在金融、卫生健康、電(diàn)力、物(wù)流等重点领域，探索以数据為(wèi)核心的产品和服務(wù)创新(xīn)，支持打造统一的技术标准和开放的创新(xīn)生态，促进商(shāng)业数据流通、跨區(qū)域数据互联、政企数据融合应用(yòng)。

（二十二）加强数据安全保护。强化网络安全等级保护要求，推动完善数据分(fēn)级分(fēn)类安全保护制度，运用(yòng)技术手段构建数据安全风险防控體(tǐ)系。探索完善个人信息授权使用(yòng)制度。探索建立数据安全使用(yòng)承诺制度，探索制定大数据分(fēn)析和交易禁止清单，强化事中事后监管。探索数据跨境流动管控方式，完善重要数据出境安全管理(lǐ)制度。

七、加强资源环境市场制度建设

（二十三）支持完善资源市场化交易机制。支持试点地區(qū)完善電(diàn)力市场化交易机制，提高電(diàn)力中長(cháng)期交易签约履约质量，开展電(diàn)力现货交易试点，完善電(diàn)力辅助服務(wù)市场。按照股权多(duō)元化原则，加快電(diàn)力交易机构股份制改造，推动電(diàn)力交易机构独立规范运行，实现電(diàn)力交易组织与调度规范化。深化天然气市场化改革，逐步构建储气辅助服務(wù)市场机制。完善矿业权竞争出让制度，建立健全严格的勘查區(qū)块退出机制，探索储量交易。

（二十四）支持构建绿色要素交易机制。在明确生态保护红線(xiàn)、环境质量底線(xiàn)、资源利用(yòng)上線(xiàn)等基础上，支持试点地區(qū)进一步健全碳排放权、排污权、用(yòng)能(néng)权、用(yòng)水权等交易机制，探索促进绿色要素交易与能(néng)源环境目标指标更好衔接。探索建立碳排放配额、用(yòng)能(néng)权指标有(yǒu)偿取得机制，丰富交易品种和交易方式。探索开展资源环境权益融资。探索建立绿色核算體(tǐ)系、生态产品价值实现机制以及政府、企业和个人绿色责任账户。

八、健全要素市场治理(lǐ)

（二十五）完善要素市场化交易平台。持续推进公共资源交易平台整合共享，拓展公共资源交易平台功能(néng)，逐步覆盖适合以市场化方式配置的自然资源、资产股权等公共资源。规范发展大数据交易平台。支持企业参与要素交易平台建设，规范要素交易平台运行。支持要素交易平台与金融机构、中介机构合作，形成涵盖产权界定、价格评估、流转交易、担保、保险等业務(wù)的综合服務(wù)體(tǐ)系。

（二十六）加强要素交易市场监管。创新(xīn)要素交易规则和服務(wù)，探索加强要素价格管理(lǐ)和监督的有(yǒu)效方式。健全要素交易信息披露制度。深化“放管服”改革，加强要素市场信用(yòng)體(tǐ)系建设，打造市场化法治化國(guó)际化营商(shāng)环境。强化反垄断和反不正当竞争执法，规范交易行為(wèi)，将交易主體(tǐ)违法违规行為(wèi)纳入信用(yòng)记录管理(lǐ)，对严重失信行為(wèi)实行追责和惩戒。开展要素市场交易大数据分(fēn)析，建立健全要素交易风险分(fēn)析、预警防范和分(fēn)类处置机制。推进破产制度改革，建立健全自然人破产制度。

九、进一步发挥要素协同配置效应

（二十七）提高全球先进要素集聚能(néng)力。支持探索制定外國(guó)高端人才认定标准，為(wèi)境外人才执业出入境、停居留等提供便利。支持符合条件的境内外投资者在试点地區(qū)依法依规设立证券、期货、基金、保险等金融机构。探索國(guó)际科(kē)技创新(xīn)合作新(xīn)模式，支持具备条件的试点地區(qū)围绕全球性议题在世界范围内吸引具有(yǒu)顶尖创新(xīn)能(néng)力的科(kē)學(xué)家团队“揭榜挂帅”。支持行业领军企业牵头组建國(guó)际性产业与标准组织，积极参与國(guó)际规则制定。

（二十八）完善按要素分(fēn)配机制。提高劳动报酬在初次分(fēn)配中的比重，强化工资收入分(fēn)配的技能(néng)价值激励导向。构建充分(fēn)體(tǐ)现知识、技术、管理(lǐ)等创新(xīn)要素价值的收益分(fēn)配机制。创新(xīn)宅基地收益取得和使用(yòng)方式，探索让农民(mín)長(cháng)期分(fēn)享土地增值收益的有(yǒu)效途径。合理(lǐ)分(fēn)配集體(tǐ)经营性建设用(yòng)地入市增值收益，兼顾國(guó)家、农村集體(tǐ)经济组织和农村居民(mín)权益。探索增加居民(mín)财产性收入，鼓励和引导上市公司现金分(fēn)红，完善投资者权益保护制度。

十、强化组织实施

（二十九）加强党的全面领导。坚持和加强党对要素市场化配置综合改革试点的领导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，充分(fēn)发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用(yòng)，把党的领导始终贯穿试点工作推进全过程。

（三十）落实地方主體(tǐ)责任。各试点地區(qū)要把要素市场化配置综合改革试点摆在全局重要位置，增强使命感和责任感，强化组织领导，完善推进落实机制，在风险总體(tǐ)可(kě)控前提下，科(kē)學(xué)把握时序、节奏和步骤，积极稳妥推进改革试点任務(wù)实施。试点过程中要加强动态跟踪分(fēn)析，开展试点效果评估，重要政策和重大改革举措按程序报批。

（三十一）建立组织协调机制。建立由國(guó)家发展改革委牵头、有(yǒu)关部门作為(wèi)成员单位的推进要素市场化配置综合改革试点部际协调机制，负责统筹推进试点工作，确定试点地區(qū)，协调解决重大问题，加强督促检查。國(guó)家发展改革委要会同有(yǒu)关方面指导试点地區(qū)编制实施方案及授权事项清单，按程序报批后组织实施；在地方自评估基础上，定期开展第三方评估。对取得明显成效的试点地區(qū)，要予以表扬激励，及时总结推广经验；对动力不足、执行不力、成效不明显的试点地區(qū)，要限期整改，整改不到位的按程序调整退出试点。重要情况及时向党中央、國(guó)務(wù)院报告。

（三十二）强化试点法治保障。建立健全与要素市场化配置综合改革试点相配套的法律法规与政策调整机制，统筹涉及的法律法规事项，做好与相关法律法规立改废释的衔接。试点地區(qū)拟实行的各项改革举措和授权事项，凡涉及调整现行法律或行政法规的，经全國(guó)人大及其常委会或國(guó)務(wù)院依法授权后实施；其他(tā)涉及调整部门规章和规范性文(wén)件规定的，有(yǒu)关方面要按照本方案要求和经批准的授权事项清单，依法依规一次性对相关试点地區(qū)给予改革授权。