央行孙天琦：金融牌照有(yǒu)國(guó)界也有(yǒu)地域限制
2022-02-09 15:08:06

中國(guó)人民(mín)银行金融稳定局局長(cháng)孙天琦撰文(wén)称，金融牌照有(yǒu)國(guó)界。扩大金融业开放是构建新(xīn)发展格局的必然要求，但境外机构在境内展业必须遵守境内监管规则。已对外开放的金融业務(wù)，境外机构必须持境内相关牌照合法合规经营。境内禁止的金融业務(wù)，以及未对外开放的金融业務(wù)，境外机构不得在境内经营。境外机构在境内从事禁止的、未对外开放的金融业務(wù)或者仅持境外牌照在境内展业，属非法金融活动。

孙天琦表示，國(guó)内大部分(fēn)中小(xiǎo)机构的牌照也有(yǒu)地域限制。金融机构若仅持有(yǒu)可(kě)在一定區(qū)域内展业的牌照，不能(néng)在全國(guó)展业。全國(guó)性金融牌照只能(néng)由中央金融管理(lǐ)部门颁发。

全文(wén)如下：

孙天琦：数字经济下金融监管有(yǒu)效性思考

在数字经济快速发展、金融领域深化改革和扩大开放的大背景下，互联网平台或技术对于增强金融机构特别是中小(xiǎo)金融机构获客能(néng)力，拓展普惠金融的广度和深度，提升金融服務(wù)的便利性，发挥了积极作用(yòng)。但同时，这个过程也出现了一些问题和风险隐患。一些境外机构向境内主體(tǐ)跨境开展境内禁止的、未对外开放的金融业務(wù)。一些境外持牌机构未获得境内相关牌照，借助互联网面向境内主體(tǐ)提供金融服務(wù)。类似的，國(guó)内一些机构持有(yǒu)存在地域限制的牌照，但通过互联网在全國(guó)展业。一些只能(néng)面向特定人群销售的金融产品，在互联网平台上无差别地向网络消费者宣介、销售。金融牌照的地域边界和客群边界在数字经济条件下如何实现，需要深入研究。

数字环境下跨境、跨地域提供金融服務(wù)

1、跨境金融服務(wù)

一是跨境开立银行账户等银行服務(wù)。在一些境外银行网站上，境内个人通过互联网提交开户信息就直接开户（中间无见证环节）。随后，境内个人编造“旅游”等虚假名目，将境内资金汇至境外个人同名账户（大多(duō)受到境外银行境内合作者的“汇款”指导）。

二是跨境证券投资服務(wù)。部分(fēn)境外证券经营机构在未取得境内相关牌照、仅持有(yǒu)境外牌照的情况下，利用(yòng)互联网平台向境内投资者提供境外证券投资服務(wù)，属于“跨境交付”范畴，超出了我國(guó)在服務(wù)贸易总协定框架下的开放承诺。从业務(wù)实质看，这些跨境互联网券商(shāng)应认定為(wèi)在我國(guó)境内“无照驾驶”，涉嫌非法金融活动，这种定性与资本项目是否完全可(kě)兑换无关。

一些中资券商(shāng)的境外经纪子公司（持有(yǒu)境外牌照）与中资银行境外子行（持有(yǒu)境外牌照）合作，利用(yòng)APP提供类银证转账服務(wù)，使境内客户得以参与境外股票投资。具體(tǐ)操作上，境内投资者通过APP遠(yuǎn)程在境外券商(shāng)开户，境外券商(shāng)代客户向境外银行申请同名子账户。境内投资者在境内银行办理(lǐ)購(gòu)汇（用(yòng)途一般虚报為(wèi)因私旅游等）并汇至境外银行账户后，APP显示入账金额，供境内投资者进行交易。此类机构在境内有(yǒu)各种变相的招揽和营销行為(wèi)。因母公司中资券商(shāng)為(wèi)境内持牌机构，这种模式更具迷惑性，但相关跨境金融服務(wù)未经准入，也突破现行个人项下证券投资开放规则，应认定為(wèi)非法金融活动。

三是跨境销售保险产品。一些境外保险机构通过数字平台，借助線(xiàn)下变相的、实质性的商(shāng)业存在，在未获我國(guó)准入的情况下跨境招揽生意，销售投资类保险产品。

四是跨境支付服務(wù)。一些境外收款公司未取得境内支付牌照，通过视频、公众号、微信群等方式在境内吸引跨境電(diàn)商(shāng)注册，通过合作的境外银行為(wèi)其开立境外收款账户归集资金。2018年有(yǒu)境外房地产公司携带移动POS机在我國(guó)境内為(wèi)購(gòu)房者提供刷卡支付服務(wù)。银行卡清算机构靠自身无法监控移动POS机行為(wèi)，从交易记录看，在境内刷卡与在境外刷卡显示信息基本一致，只能(néng)依赖境外收单机构进行监测管理(lǐ)，难度较大。

五是跨境比特币、ICO交易服務(wù)。境外机构或境内机构通过境外网站向境内居民(mín)提供比特币、ICO交易服務(wù)，这一业務(wù)在我國(guó)是非法的。根据2021年9月人民(mín)银行等十部门发布的《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，虚拟货币兑换、作為(wèi)中央对手方买卖虚拟货币、為(wèi)虚拟货币交易提供撮合服務(wù)、代币发行融资以及虚拟货币衍生品交易等虚拟货币相关业務(wù)属非法金融活动。境外虚拟货币交易所通过互联网向我國(guó)境内居民(mín)提供服務(wù)同样属非法金融活动。

六是跨境外汇保证金交易。部分(fēn)境内、境外企业持境外金融牌照，再利用(yòng)数字平台，通过“跨境交付”模式，在我國(guó)境内吸纳客户，开展外汇保证金业務(wù)。外汇保证金交易在我國(guó)是非法的。根据监管部门1994年发布的《关于严厉查处非法外汇期货和外汇按金交易活动的通知》，任何未经批准的机构不得擅自开展外汇保证金交易；任何单位和个人不得参与外汇保证金交易。我國(guó)外汇管理(lǐ)部门一直严厉打击和处置非法外汇保证金交易。

我國(guó)券商(shāng)等金融机构不敢到其他(tā)大型经济體(tǐ)提供类似跨境交付模式的服務(wù)，值得监管部门、司法和理(lǐ)论界的反思。

2、跨區(qū)域展业

國(guó)内部分(fēn)机构开展的線(xiàn)上业務(wù)突破了牌照地域限制。例如，2016年以来，商(shāng)业银行与互联网平台联合贷款，跨地區(qū)贷款增長(cháng)迅速。2020年后，银保监会相继发布规则，地方法人银行不得跨注册地辖區(qū)开展互联网贷款业務(wù)。类似的，互联网存款业務(wù)也存在跨區(qū)域展业问题。

数字经济条件下，金融机构技术上可(kě)以实现跨區(qū)域展业。未来，需要研究探讨各类金融机构的跨區(qū)域展业以及对其的监管问题。

面向公众、全网销售金融产品

1、第三方互联网平台存款

第三方互联网平台存款业務(wù)带来多(duō)方面风险和挑战。在具體(tǐ)业務(wù)模式上，平台不仅集中展示多(duō)家银行的存款产品信息，还為(wèi)客户提供了購(gòu)买接口。整个存款流程在平台完成，平台掌握了存款产品展示、运营、客户、数据等权限。强势平台甚至限制业務(wù)办理(lǐ)渠道，客户只能(néng)在平台查询和存取款，无法在银行自营平台（手机银行、网银等）操作，同时平台也能(néng)进行定向屏蔽，使监管力量强的地區(qū)的客户看不到这些产品。

第三方互联网平台存款业務(wù)存在以下风险隐患。一是互联网平台未经批准开展代办储蓄业務(wù)，属非法金融活动。这不是利率是否合规的“闯红灯”问题，而是本身就属于无牌上路的“黑車(chē)”。二是地方法人银行借助互联网平台突破经营的區(qū)域限制和监管约束。相关机构与平台合作跨區(qū)域吸收存款、发放贷款，偏离了服務(wù)当地的经营定位。三是中小(xiǎo)银行通过互联网平台高息揽储，加剧资产端风险。四是高风险中小(xiǎo)银行的第三方互联网平台存款约占全國(guó)的一半，一定程度上呈现“劣币驱逐良币”、柠檬市场效应现象。

对于第三方互联网平台存款，2021年1月，银保监会、人民(mín)银行下发通知，明确商(shāng)业银行不得通过第三方互联网平台开展定期存款和定活两便存款业務(wù)，存量业務(wù)到期后自然结清。第三方互联网平台的异地存款也被禁止。之后，金融管理(lǐ)部门要求地方法人银行不得以各种方式开办异地存款，相关商(shāng)业银行自营平台的跨區(qū)域存款也被禁止。

是否有(yǒu)必要设立存款经纪业務(wù)牌照，互联网平台企业可(kě)否借此经营存款业務(wù)？从中小(xiǎo)银行公司治理(lǐ)、外部约束、微观监管的有(yǒu)效性、投资者成熟度以及风险处置机制情况看，目前不宜设立存款经纪牌照。

2、可(kě)以全网销售的公募基金

目前，互联网平台企业一般通过旗下子公司持牌经营基金销售业務(wù)，部分(fēn)平台还与独立基金销售机构合作。2020年8月，监管部门发布了《关于实施〈公开募集证券投资基金销售机构监督管理(lǐ)办法〉的规定》，进一步对基金管理(lǐ)人、基金销售机构租用(yòng)第三方网络平台的网络空间经营场所有(yǒu)关问题进行规范，进一步明确界定了持牌基金销售机构与非持牌互联网平台企业合作的业務(wù)边界和要求，有(yǒu)利于理(lǐ)顺互联网平台企业本身并不持牌而是通过旗下子公司持牌的合规问题。

3、公募银行的理(lǐ)财产品

目前，银行理(lǐ)财产品只有(yǒu)银行理(lǐ)财公司和吸收公众存款的银行业金融机构可(kě)以代理(lǐ)销售，没有(yǒu)独立销售牌照。2021年5月监管部门发布的《理(lǐ)财公司理(lǐ)财产品销售管理(lǐ)暂行办法》规定，未经许可(kě)，任何非金融机构和个人不得代销理(lǐ)财产品。

互联网平台企业能(néng)否介入理(lǐ)财产品的销售业務(wù)？从原理(lǐ)上讲，公募理(lǐ)财产品作為(wèi)公开发行的资产管理(lǐ)产品，从统一监管的角度出发，在条件成熟时可(kě)以比照公募基金管理(lǐ)。但也要考虑，目前银行理(lǐ)财产品还处于转型发展过程中，监管规则也在不断完善，客观上投资者对银行背景的金融产品与非银行机构的金融产品理(lǐ)解还是不一样，因此现阶段建议仍需审慎研究。

4、互联网保险

互联网平台本身在没有(yǒu)获得相应业務(wù)许可(kě)的情况下，不能(néng)直接从事有(yǒu)关业務(wù)，否则将构成非法金融活动。根据2020年12月监管部门修订发布的《互联网保险业務(wù)监管办法》，非保险机构不得开展互联网保险业務(wù)，互联网企业代理(lǐ)保险业務(wù)应获得经营保险代理(lǐ)业務(wù)许可(kě)。从实际情况看，互联网平台虽然本身没有(yǒu)获得业務(wù)许可(kě)，但一般都是由旗下子公司持有(yǒu)保险经纪、代理(lǐ)牌照，并依托互联网平台开展保险销售。具體(tǐ)做法是，由持牌子公司在互联网平台APP上开设专属页面，对各类保险产品进行展示和销售。

2021年10月，监管部门发布《关于进一步规范保险机构互联网人身保险业務(wù)有(yǒu)关事项的通知》，明确互联网人身保险产品范围限于意外险、健康险（除护理(lǐ)险）、定期寿险、保险期间十年以上的普通型人寿保险（除定期寿险）和保险期间十年以上的普通型年金保险，以及银保监会规定的其他(tā)人身保险产品。满足一定条件的保险公司可(kě)以在全國(guó)范围内开展互联网人身保险业務(wù)。通知出台后，一些万能(néng)险、分(fēn)红险、投连险产品不能(néng)再销售，部分(fēn)保险公司因无法达到相关要求，暂停互联网人身保险业務(wù)或调整业務(wù)范围。

只能(néng)面向特定对象销售的私募类产品

1、不得进行公开营销宣传的信托产品

根据监管部门2007年颁布的《信托公司集合资金信托计划管理(lǐ)办法》，信托公司推介信托计划时不得进行公开营销宣传。部分(fēn)互联网平台和持牌机构在业務(wù)合作中涉嫌违反该规定。例如，此前在某互联网平台APP的理(lǐ)财频道点击“高端理(lǐ)财”后，所有(yǒu)浏览者都可(kě)以看到全部正在展示的某信托公司的信托产品，同时在页面底端以不明显的文(wén)字声明信托产品的销售服務(wù)由信托公司提供。点击某只信托产品后，会有(yǒu)一个短暂跳转页面，显示“正在前往××信托专區(qū)”，同时页面下方以不明显的文(wén)字显示“专區(qū)产品由××信托自行提供销售……”的免责声明。跳转后进入销售页面，可(kě)以查看产品详细信息和销售文(wén)件，并提供了“买入”接口。点击“买入”，即进入后续的合格投资者认证、付款等操作流程。管理(lǐ)部门调研后，有(yǒu)关平台已主动下架。

2、面向特定对象的私募资产管理(lǐ)计划和私募基金

代销私募资产管理(lǐ)计划、私募基金，需取得基金销售业務(wù)资格。根据监管部门2018年颁布的《证券期货经营机构私募资产管理(lǐ)业務(wù)管理(lǐ)办法》，证券期货经营机构可(kě)以自行销售私募资产管理(lǐ)计划，也可(kě)以委托具有(yǒu)基金销售资格的机构销售或者推介私募资产管理(lǐ)计划。根据中國(guó)基金业协会2016年发布的《私募投资基金募集行為(wèi)管理(lǐ)办法》，在协会办理(lǐ)私募基金管理(lǐ)人登记的机构可(kě)以自行募集其设立的私募基金，在监管部门注册取得基金销售业務(wù)资格并已成為(wèi)协会会员的机构可(kě)以受私募基金管理(lǐ)人的委托募集私募基金。其他(tā)任何机构和个人不得从事私募基金的募集活动。

私募资产管理(lǐ)计划、私募基金应面向特定对象宣传推介。监管部门2016年颁布的《证券期货经营机构私募资产管理(lǐ)业務(wù)运作管理(lǐ)暂行规定》允许证券期货经营机构和销售机构通过设置特定对象确定程序的官网、客户端等互联网媒介向已注册特定对象进行宣传推介。基金业协会在《私募投资基金募集行為(wèi)管理(lǐ)办法》中规定，募集机构通过互联网媒介在線(xiàn)向投资者推介私募基金之前，应当设置在線(xiàn)特定对象确定程序。

部分(fēn)互联网平台与旗下独立基金销售机构、私募基金管理(lǐ)公司等合作，展示、销售私募资产管理(lǐ)计划、私募基金，目前主要有(yǒu)以下几种模式。

模式一：点击互联网平台APP首页上“高端理(lǐ)财”，显示跳转页面，提示“即将进入××基金销售平台”。对访问用(yòng)户设置实名认证、风险测评、合格投资者承诺三道门槛。只有(yǒu)经过筛选的用(yòng)户才可(kě)以进入销售专區(qū)，查看私募基金、私募资产管理(lǐ)计划的产品信息。同时，在購(gòu)买环节，用(yòng)户需要按规定完成上传资产证明等合格投资者认证后，才能(néng)进行后续購(gòu)买操作。有(yǒu)的互联网平台禁止保守型的用(yòng)户查看超出其风险识别和风险承受能(néng)力的产品。

模式二：有(yǒu)的互联网平台APP对访问用(yòng)户仅设置合格投资者承诺一道门槛，用(yòng)户进行承诺即可(kě)进入销售专區(qū)，查看私募资产管理(lǐ)计划的产品信息，完成合格投资者认证后进入后续購(gòu)买操作。此类模式下，互联网平台APP虽然对访问用(yòng)户也设置了一定的筛选程序，但是能(néng)否真正起到筛选特定对象的效果，有(yǒu)待讨论。也有(yǒu)投资者反映，在某互联网平台上验证环节程序没有(yǒu)走完就下線(xiàn)后，平台销售人员会電(diàn)话联系并告知投资者，可(kě)以帮助编造资产证明等资料以利于审核通过。

此外，也不能(néng)通过社交媒體(tǐ)无差别地、全网兜售私募类金融产品。

总结

金融作為(wèi)特许行业，必须持牌经营。金融产品是“专卖品”，不是任意机构都可(kě)以卖，不是想卖给谁就卖给谁，也不是谁想买就能(néng)买（“合格投资者”概念）。“大V”通过社交媒體(tǐ)带货销售金融产品必须持牌，否则属非法金融活动。

金融牌照有(yǒu)國(guó)界。扩大金融业开放是构建新(xīn)发展格局的必然要求，但境外机构在境内展业必须遵守境内监管规则。已对外开放的金融业務(wù)，境外机构必须持境内相关牌照合法合规经营。境内禁止的金融业務(wù)，以及未对外开放的金融业務(wù)，境外机构不得在境内经营。境外机构在境内从事禁止的、未对外开放的金融业務(wù)或者仅持境外牌照在境内展业，属非法金融活动。

國(guó)内大部分(fēn)中小(xiǎo)机构的牌照也有(yǒu)地域限制。金融机构若仅持有(yǒu)可(kě)在一定區(qū)域内展业的牌照，不能(néng)在全國(guó)展业。全國(guó)性金融牌照只能(néng)由中央金融管理(lǐ)部门颁发。

部分(fēn)金融产品或服務(wù)仅能(néng)面向特定对象提供，数字环境下也要坚决落实，不能(néng)全网无差别销售。面向特定对象销售私募类产品应做到以下三点。一是销售必须持牌。对于非持牌的互联网平台没有(yǒu)通过持牌机构页面而是直接展示或者介绍、推介私募类产品的，应从严认定為(wèi)非法从事金融产品销售活动，依法严查重罚。二是特定对象可(kě)见的要求不宜放松。私募类产品不应在网上无差别宣传，不能(néng)让所有(yǒu)人都可(kě)看，只能(néng)特定对象可(kě)见，网上“特定对象”确定规则应该审慎，不能(néng)忽视。三是購(gòu)买环节合格投资者认证是关键。線(xiàn)上線(xiàn)下的合格投资者认证要一致。金融机构与代销机构之间的责任划分(fēn)要清晰。

数字经济条件下，金融牌照的地域边界和客群边界的实现，需要监管部门下功夫。功能(néng)监管要落地，不能(néng)说“牌照不是我发的，不归我管”，人在“阵地”在。打击互联网平台上的违法违规行為(wèi)，一定要“打早”“打小(xiǎo)”，因為(wèi)互联网上的散播、扩张速度很(hěn)快。如果事前反应慢、事后被动处置，那么事后处置的公共资金的成本，个人消费者、个人投资者的财務(wù)成本，以及监管部门、公安部门的资源耗费等成本将会很(hěn)大。对于违法违规、非法金融活动必须重罚，严格追究刑事责任、民(mín)事责任。