《信用(yòng)担保机构与中小(xiǎo)企业融资》：信用(yòng)担保體(tǐ)系的对比分(fēn)析——政策制定者的作用(yòng)
2015-08-27 11:20:44

文(wén)/保罗莱昂（Paola Leone）；詹弗兰科(kē)A.托（Gianfrance A. Vento）；译/游春（鄞州银行）

在研究的这一阶段，我们可(kě)以说公共支持对许多(duō)公共性质的信用(yòng)担保机构的生存和发展具有(yǒu)根本的必要性。从这方面来考虑，我们决定分(fēn)析政策制定者在担保體(tǐ)系中的作用(yòng)，包括在金融危机之后的作用(yòng)。鉴于担保體(tǐ)系的发展以及与此密不可(kě)分(fēn)的公共支持，我们还决定分(fēn)析政策制定者在金融危机之后的担保體(tǐ)系中发挥了什么作用(yòng)。所分(fēn)析的担保體(tǐ)系中的公共干预只是稍稍超出了起草(cǎo)的监管框架来支持信用(yòng)担保机构以使它的发展更加合理(lǐ)有(yǒu)效罢了，许多(duō)國(guó)际的公共支持拓展到了提供各种类型的资金和补贴（包括税收优惠）。地方公共机构、商(shāng)会与其他(tā)贸易协会通常是与信用(yòng)担保机构联系最紧密的，它们在信用(yòng)担保机构中享有(yǒu)股份或注入资金来对冲后者承担的风险。这跟阿根廷的情况也很(hěn)像，阿根廷主要為(wèi)私人担保體(tǐ)系模式，但也并不排除政府的积极介入。实际上政府设立了两项公共担保基金（FOGAPyME和FOGABA）。

政策制定者干预的程度会根据不同國(guó)家经济民(mín)主程度与中央政府干涉主义的程度不同而有(yǒu)差别，通过参与股份资本，许多(duō)國(guó)家的公共机构作為(wèi)融资者而非股东和集团成员，并因此免于从担保业務(wù)中分(fēn)得利益。

许多(duō)接受分(fēn)析的國(guó)家都有(yǒu)一套致力于提高资本的公共措施，这些措施在宏观上有(yǒu)以下几个大类：

·旨在提高信用(yòng)担保机构风险资金的直接干预；

·旨在提高信用(yòng)担保机构股份资本并因此提高其资本化水平的直接干预；

·对于有(yǒu)信用(yòng)担保机构的担保业務(wù)支持的中小(xiǎo)企业，对其提供补贴或國(guó)家及社區(qū)资金渠道。

这两种方法普遍被公共或私人性质的担保體(tǐ)系不加區(qū)别地采用(yòng)。私有(yǒu)因素在股份资本中的程度并不足以决定担保體(tǐ)系的公私性质，还必须要分(fēn)析體(tǐ)系的源起，这也影响着信用(yòng)担保机构的组织和理(lǐ)念，并且还影响着风险资金的性质和构成。实际上对私有(yǒu)模式下资本或风险资金的公共注资还是很(hěn)可(kě)观的。

在许多(duō)信用(yòng)担保机构中，只有(yǒu)國(guó)家政府為(wèi)担保计划提供资金。但是在一些案例中，资金是由區(qū)域性的政府提供的，比如阿根廷的FOGABA，布宜诺斯艾利斯省提供了全部的风险资金并拥有(yǒu)计划84%的份额。结果是获得计划服務(wù)的资格就被限制在了省内营业的企业之内。政府在融资上确实起到重要作用(yòng)，但是在管理(lǐ)、资产评估和回收方面的作用(yòng)有(yǒu)限。而向政府融资的私人部门份额在这些方面都起到主导性作用(yòng)。换句话说，银行发放具有(yǒu)担保的贷款，它主要负责的是信用(yòng)风险评估和违约贷款的回收。

在发展中的或新(xīn)兴的经济體(tǐ)中，出资人可(kě)能(néng)会拿(ná)出大部分(fēn)的资金来建立担保计划。就这种情况而言，它们也会愿意為(wèi)计划的建立提供技术帮助。阿根廷的FOGABA经过十年的运营之后开始了私有(yǒu)化进程。通过為(wèi)持有(yǒu)出资公司所开立票据的小(xiǎo)企业提供担保，FOGABA激励大公司為(wèi)基金注入等额的资本。

在政策考虑因素可(kě)能(néng)引诱政府将担保业務(wù)扩展至极具风险的借款人的國(guó)家，私人部门的金融参与及其在计划决策制定过程中的相应影响显得尤其重要。来自于欧洲担保體(tǐ)系的证据表明，以分(fēn)散化方式经营的计划——也就是在地方或區(qū)域的基础上——相比于在全國(guó)层面上经营的计划（意大利、法國(guó)）来说更加的成功。

法國(guó)政府现在控制了最大的三家Confidi，而地方对两家较小(xiǎo)规模的Confidi提供支持，委任它们来管理(lǐ)地方资金，以支持小(xiǎo)企业主或者来為(wèi)SIAGI及SOCAMA所授予的担保进行反向担保。不论是中央政府还是地方机构都没有(yǒu)直接介入担保。它们的介入只限于资本化或是企业支持资金的管理(lǐ)安排。给出Oseo的经营状况，同时还有(yǒu)SOCAMA与SIAGI的经营情况，我们就可(kě)以明白政府的介入目的是在担保市场上加强单个信用(yòng)担保机构的专业化水平。

西班牙担保體(tǐ)系是基于中央和地方政府直接或间接的金融支持。西班牙政府通过参与CERSA资本（2009年持有(yǒu)72.2%的总股本）并通过向用(yòng)于覆盖反担保损失的技术储备基金注资来直接介入担保體(tǐ)系。政府还基于中小(xiǎo)企业的特点来為(wèi)反担保总额或部分(fēn)支出设置了标准，因為(wèi)中小(xiǎo)企业是属于需要得到支持的部门；在当前的危机下，CERSA作用(yòng)的重要性得到了提高。对西班牙担保體(tǐ)系的公共支持表现在不同层面上——國(guó)家、區(qū)域、省以及社區(qū)——并且依据不同的程序来进行。

智利政府在支持中小(xiǎo)企业方面是南美洲最积极的引领者之一。它在担保體(tǐ)系中起着推动作用(yòng)，支持着FOGAPE和CORFO，它们的反担保债務(wù)额度由IGRs进行覆盖并由此分(fēn)担它们的风险。CORFO是由公法管理(lǐ)的机构，该法律贯彻智利政府的政策，政策的目标是促进中小(xiǎo)企业的竞争和发展。CORFO对智利担保體(tǐ)系的贡献采取以下形式：（a）对IGR“担保资金冶营运的财務(wù)支持（尤其是在起步时期），采取准信贷额度的形式；（b）对中小(xiǎo)企业进行补贴以助其减轻负担的成本，这些成本来自于由IGR对银行开立的担保证明在不同银行间的转移。

匈牙利政策制定者意识到经济支持中小(xiǎo)企业的措施对國(guó)家经济发展的重要性，这几年采取了不同的干预手段：农村信贷担保基金的担保计划；Garantiqu Zrt提供的担保便利；担保合作社，它是新(xīn)兴股权担保私人贸易有(yǒu)限公司（Start）的产物(wù)；新(xīn)匈牙利组合担保计划。两家匈牙利担保组织是政策制定者合乎法律的干预工具，所以说它们是受國(guó)家控制的机构，常作為(wèi)经济政策的传动器来促进中小(xiǎo)企业成長(cháng)或者应对金融和经济危机。授予担保（以及相关贷款）的平均规模相当高，中央政府制定的担保政策的受益部门是那些被认為(wèi)关系到國(guó)家利益的部门（农业）。

政府强有(yǒu)力地干预信贷担保體(tǐ)系会导致一些问题：这种组织和公司之间缺乏紧密的联系，信息不对称以及担保需求長(cháng)久以来不能(néng)得到满足。在最近的國(guó)际金融危机之后，政府支持有(yǒu)所提高。智利政府使用(yòng)了主要的反危机措施，包括以下与FOGAPE相关的创新(xīn)：在體(tǐ)系中引入三个月而非六个月基础的担保；以600亿智利比索的特别政府注资来增加提供担保的权利以及资金价值；暂时（从2009年起）拓展大中型企业获得担保的渠道。

意大利的特别反危机法令增加了中小(xiǎo)企业中央担保基金的来源，该基金由意大利中央中期信贷银行（法令662/1996）管理(lǐ)，该银行受到政府担保的支持，且允许其对小(xiǎo)部分(fēn)担保贷款使用(yòng)零权重而从中受益。2009年，Oseo进一步提高了附属资本，这证实了政策制定者在國(guó)际金融危机这一敏感时期对实體(tǐ)经济的支持。

西班牙CERSA在危机达到高潮时对其担保业務(wù)也出现了强烈的争论。在國(guó)际金融危机中SGRs股份资本的提高主要是因為(wèi)政策制定者的干预；如果我们考虑到融资成员的贡献，那么地方机构、商(shāng)会和公共机构总的贡献在危机期间增加到了平均72%。匈牙利在金融危机期间，AVHGA根据欧盟提供的國(guó)家援助条例来提高对中小(xiǎo)企业的服務(wù)，在这种情况下匈牙利由于情形特别，就有(yǒu)免于监管约束的可(kě)能(néng)。最后，AVHGA还涉及对最后受益人的发布担保信息。Garantiqa也改进了政策制定程序，给予中小(xiǎo)企业快速获得贷款的渠道。

在所有(yǒu)分(fēn)析的國(guó)家中，我们看到公共和私人的、互助主义与以盈利為(wèi)目的的、银行利益、中小(xiǎo)企业的需求以及政府的经济和产业政策能(néng)够相互重叠甚至是融合在一起。尽管担保體(tǐ)系中的公共基金有(yǒu)助于拓展担保业務(wù)、增强信贷风险的吸收能(néng)力并改进担保人与银行系统之间的合约，通过维持那些营运能(néng)力令人质疑而不能(néng)自立的机构来进行无效率的经营而不是让其淘汰，这一点也许会产生争论。这常常有(yǒu)助于改善企业系统中薄弱环节的信贷渠道，并保证小(xiǎo)额信贷担保的生存，尽管最后鼓励信用(yòng)担保机构利用(yòng)次优的公共资源——比如意大利的情况，由政策制定者安排给Confidi的补贴使得它们在利润极端低的情形下也能(néng)够生存。信用(yòng)担保體(tǐ)系的公共介入并非一定是积极或消极的；我们必须在授予担保的数量和金额上、所支持的经济部门方面以及改善信贷渠道等方面评估其影响和效率。从这一方面来说，正确衡量由信用(yòng)担保机构创造的金融和经济附加效应将是非常重要的。

监管框架和市场的主要变化要求信用(yòng)担保机构不违背经济均衡条件，并且还要通过以计时或外包的方式进行充分(fēn)的服務(wù)和产品多(duō)样化以创造出令人满意的利润。简而言之，在这一研究阶段，政府介入担保體(tǐ)系的结果总结如下：

·具有(yǒu)典型以政府為(wèi)基础的担保體(tǐ)系的國(guó)家对经济有(yǒu)极强的政府影响力，在这种國(guó)家中，信用(yòng)担保机构代表着政府干预的营业机构（比如匈牙利）；

·分(fēn)散化的担保體(tǐ)系所在的國(guó)家中，经济发展主要靠的是企业的自主发展，尽管这并不意味着没有(yǒu)干预主义或者在经济和信贷系统中中央或地方政府不会主动管理(lǐ)。我们的研究表明这种主动性在经济较好和金融不稳定时是比较盛行（所分(fēn)析的所有(yǒu)其他(tā)担保机构都有(yǒu)这样的经历）。

说到政策制定者在担保體(tǐ)系中的作用(yòng)，可(kě)以总结出两个一般性的结论：不同的环境或同一环境下经济和金融生命周期的不同阶段/年份需要不同的方法。不是所有(yǒu)的经验都存在于其生命周期的同一阶段，有(yǒu)些仍然存在于初创阶段，其他(tā)的一些存在于扩张/合理(lǐ)化阶段，还有(yǒu)一些存在于成熟阶段；它们（政策制定者）都在已经改变的法律框架下和市场环境中寻求新(xīn)的位置。（完）

（本文(wén)节选自保罗莱昂（Paola Leone）；詹弗兰科(kē)A.托（Gianfrance A. Vento）所著的《信用(yòng)担保机构与中小(xiǎo)企业融资》，中文(wén)版于2013年7月由中國(guó)金融出版社出版发行）