郭树清：加强和完善现代金融监管（认真學(xué)习宣传贯彻党的二十大精神）
2022-12-14 10:27:09

党的二十大报告提出，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障體(tǐ)系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底線(xiàn)。必须按照党中央决策部署，深化金融體(tǐ)制改革，推进金融安全网建设，持续强化金融风险防控能(néng)力。

现代金融监管的基本内涵

以习近平经济思想為(wèi)指导，回顾國(guó)际國(guó)内金融治理(lǐ)的历史，总结近些年来我们应对各种风险挑战的实践，可(kě)以将以下几个要素归纳為(wèi)现代金融监管的基本内涵。

（一）宏观审慎管理(lǐ)。防范和化解系统性风险，避免全局性金融危机，是金融治理(lǐ)的首要任務(wù)。我國(guó)宏观审慎的政策理(lǐ)念源遠(yuǎn)流長(cháng)，早在春秋战國(guó)时期就开始了政府对商(shāng)品货币流通的监督和调控，西汉的“均输平准”已经成為(wèi)促进经济发展和金融稳定的制度安排。现代市场经济中，货币超发、过度举债、房地产泡沫化、金融产品复杂化、國(guó)际收支失衡等问题引发的金融危机反复发生，但是很(hěn)少有(yǒu)國(guó)家能(néng)够真正做到防患于未然。2008年全球金融危机爆发后，國(guó)际社会从“逆周期、防传染”的视角，重新(xīn)检视和强化金融监管安排，完善分(fēn)析框架和监管工具。有(yǒu)效的信息共享、充分(fēn)的政策协调至关重要，但是决策层对重大风险保持高度警惕、执行层能(néng)够迅速反应更為(wèi)重要。

（二）微观审慎监管。中华传统商(shāng)业文(wén)化就特别强调稳健经营，“将本求利”是古代钱庄票号最基本最重要的行事准则，实质就是重视资本金约束。巴塞尔银行监管委员会和國(guó)际保险监督官协会，就是在资本金约束规则的基础上，逐步推动形成银行业和保险业今天的监管规则體(tǐ)系。资本标准、政府监管、市场约束，被称為(wèi)微观审慎监管的“三大支柱”。许多(duō)广泛应用(yòng)于微观审慎监管的工具，如拨备制度等，也具有(yǒu)防范系统性风险的功能(néng)。

（三）保护消费权益。金融交易中存在着严重的信息不对称，普通居民(mín)很(hěn)难拥有(yǒu)丰富的金融知识，而且金融机构工作人员往往也不完全了解金融产品所包含的风险。这就导致金融消费相较于其他(tā)方面的消费，当事人常常会遭受更大的利益损失。2008年全球金融危机之后，金融消费者保护受到空前重视。世界银行推出39条良好实践标准，部分(fēn)國(guó)家对金融监管框架进行重大调整。我國(guó)“一行两会”内部均已设立金融消费者权益保护部门，从强化金融知识宣传、规范金融机构行為(wèi)、完善监督管理(lǐ)规则、及时惩处违法违规现象等方面，初步建立起行為(wèi)监管框架。

（四）打击金融犯罪。金融犯罪活动隐蔽性强、危害性大，同时专业性、技术性较為(wèi)复杂。许多(duō)國(guó)家设有(yǒu)专门的金融犯罪调查机构，部分(fēn)國(guó)家赋予金融监管部门一定的犯罪侦查职权。巴塞尔银行监管委员会和一些國(guó)家的金融监管机构，均将与执法部门合作作為(wèi)原则性要求加以明确。我國(guó)也探索形成了一些良好实践经验。比如，公安部证券犯罪侦查局派驻证监会联合办公，银保监会承担全國(guó)处置非法集资部际联席会议牵头职责，部分(fēn)城市探索成立专门的金融法院或金融法庭。但是，如何更有(yǒu)效地打击金融犯罪，仍然是政府机构设置方面的重要议题。

（五）维护市场稳定。金融发展离不开金融创新(xīn)，但要认真对待其中的风险。过于复杂的交易结构和产品设计，容易异化為(wèi)金融自我实现、自我循环和自我膨胀。能(néng)源、粮食、互联网和大数据等特定行业、特定领域在國(guó)民(mín)经济中具有(yǒu)重要地位，集中了大量金融资源，需要防止其杠杆过高、泡沫累积最终演化為(wèi)较大金融风险。金融市场是经济社会运行的集中映射，在经济全球化背景下，國(guó)际各种事件都可(kě)能(néng)影响市场情绪，更加容易出现“大起大落”异常震荡。管理(lǐ)部门要加强风险源头管控，切实规范金融秩序，及时稳定市场预期，防止风险交叉传染、扩散蔓延。

（六）处置问题机构。及早把“烂苹果”捡出去，对于建设稳健高效的风险处置體(tǐ)系至关重要。一是“生前遗嘱”。金融机构必须制定并定期修订翔实可(kě)行的恢复和处置计划，确保出现问题得到有(yǒu)序处置。二是“自救安排”。落实机构及其主要股东、实际控制人和最终受益人的主體(tǐ)责任，全面做实资本工具吸收损失机制。自救失败的问题机构必须依法重整或破产关闭。三是“注入基金”。必要时运用(yòng)存款保险等行业保障基金和金融稳定保障基金，防止挤提、退保事件和单體(tǐ)风险引发系统性區(qū)域性风险。四是“及时止损”。為(wèi)最大限度维护人民(mín)群众根本利益，必须以成本最小(xiǎo)為(wèi)原则，让经营失败金融企业退出市场。五是“应急准备”。坚持底線(xiàn)思维、极限思维，制定处置系统性危机的预案。六是“快速启动”。有(yǒu)些金融机构风险的爆发具有(yǒu)突然性，形势恶化如同火警，启动处置机制必须有(yǒu)特殊授权安排。

现阶段金融监管面临的主要挑战

党的十八大以来，在以习近平同志(zhì)為(wèi)核心的党中央坚强领导下，我國(guó)金融业改革发展稳定取得历史性的伟大成就。中國(guó)银行业总资产名列世界第一位，股票市场、债券市场和保险市场规模均居世界第二位。我们经受住一系列严重风险冲击，成功避免若干全面性危机，金融治理(lǐ)體(tǐ)系和治理(lǐ)能(néng)力现代化持续推进。

当前，百年变局和世纪疫情交织叠加，國(guó)内外经济金融环境发生深刻变化，不稳定不确定不安全因素明显增多(duō)，金融风险诱因和形态更加复杂。我國(guó)发展进入战略机遇和风险挑战并存时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可(kě)能(néng)发生。

世界经济复苏分(fēn)化加剧，增長(cháng)动力不足。高通胀正在成為(wèi)全球经济的最大挑战，主要发达经济體(tǐ)中央银行激进收紧货币政策，很(hěn)可(kě)能(néng)引发欧美广泛的经济衰退，叠加疫情反复、大國(guó)博弈、地缘政治冲突和能(néng)源粮食危机等，将持续影响全球贸易投资和國(guó)际金融市场稳定。除此之外，西方國(guó)家经济由产业资本主导转变為(wèi)金融资本主导，近些年来正在向科(kē)技资本和数据资本主导转变，带来的震荡非常广泛，影响十分(fēn)久遠(yuǎn)。

我國(guó)正处于由高速增長(cháng)向高质量发展转变的关键时期。经济社会高质量发展為(wèi)抵御风险提供了坚实依托，转型调整也带来结构性市场出清。随着工业化、城镇化持续推进，需求结构和生产函数发生重大变化，金融与实體(tǐ)经济适配性不足、资金循环不畅和供求脱节等现象相互影响，有(yǒu)时甚至会反复强化。

现代科(kē)技的广泛应用(yòng)使金融业态、风险形态、传导路径和安全边界发生重大变化。互联网平台开办金融业務(wù)带来特殊挑战，一些平台企业占有(yǒu)数据、知识、技术等要素优势，并与资本紧密结合。如何保证公平竞争、鼓励科(kē)技创新(xīn)，同时防止无序扩张和野蛮生長(cháng)，是我们面临的艰巨任務(wù)。数据安全、反垄断和金融基础设施稳健运行成為(wèi)新(xīn)的关注重点。监管科(kē)技手段与行业数字化水平的差距凸显。

金融机构公司治理(lǐ)与高质量发展要求相比仍有(yǒu)差距。一些银行、保险公司的管理(lǐ)团队遠(yuǎn)不能(néng)适应金融业快速发展、金融體(tǐ)系更加复杂和不断开放的趋势。近年发生的金融风险事件充分(fēn)表明，相当多(duō)的金融机构不同程度地存在党的领导逐级弱化、股权关系不透明、股东行為(wèi)不审慎、关联交易不合规、战略规划不清晰、董事高管履职有(yǒu)效性不足和绩效考核不科(kē)學(xué)等问题。解决这些治理(lǐ)方面的沉疴痼疾仍须付出艰苦努力。

疫情反复冲击下，金融风险形势复杂严峻，新(xīn)老问题交织叠加。信用(yòng)违约事件时有(yǒu)发生，影子银行存量规模依然不小(xiǎo)，部分(fēn)地方政府隐性债務(wù)尚未缓解，一些大型企业特别是头部房企债務(wù)风险突出，涉众型金融犯罪多(duō)发，地方金融组织风控能(néng)力薄弱。这些都迫切需要健全事前事中事后监管机制安排，实现监管全链条全领域全覆盖。

专业化处置机构和常态化风险处置机制不健全。市场化处置工具不完善，实践中“一事一议”的处置规范性不足。金融稳定保障基金、存款保险基金、保险保障基金、信托业保障基金和投资者保护基金等行业保障基金的损失吸收和分(fēn)担缺乏清晰的法律规定。金融机构及其股东、实控人或最终受益人的风险处置主體(tǐ)责任需要强化，金融管理(lǐ)部门风险处置责任需进一步明确，地方党委政府属地风险处置责任落实的积极性还需进一步提升。

此外，金融生态、法制环境和信用(yòng)體(tǐ)系建设任重道遠(yuǎn)。金融监管资源总體(tǐ)仍然紧张，高素质监管人才较為(wèi)缺乏，基层监管力量十分(fēn)薄弱。金融治理(lǐ)的一些关键环节，法律授权不足。

加强和完善现代金融监管的重点举措

站在新(xīn)的历史起点，金融监管改革任務(wù)非常艰巨。必须以习近平新(xīn)时代中國(guó)特色社会主义思想為(wèi)指导，坚守以人民(mín)為(wèi)中心根本立场，不断提升金融监管的能(néng)力和水平。

（一）强化党对金融工作的集中统一领导。党的领导是做好金融工作的最大政治优势。走中國(guó)特色金融发展之路，要进一步强化党中央对金融工作的领导，建立健全金融稳定和发展统筹协调机制，中央各相关部门和省级党委政府都要自觉服从、主动作為(wèi)。我國(guó)绝大多(duō)数金融机构都是地方法人，其党的关系、干部管理(lǐ)、國(guó)有(yǒu)股权监管、审计监察和司法管辖也都在地方，因此，必须进一步强化地方党委对金融机构党组织的领导，建立健全地方党政主要领导负责的重大风险处置机制。中央金融管理(lǐ)部门要依照法定职责承担监管主體(tǐ)责任，派出机构要自觉服从地方党委政府领导，积极发挥专业优势和履行行业管理(lǐ)职责，共同推动建立科(kē)學(xué)高效的金融稳定保障體(tǐ)系，公开透明地使用(yòng)好风险处置资金。要及时查处风险乱象背后的腐败问题，以强监督推动强监管严监管，坚决纠正“宽松软”，打造忠诚干净担当的监管铁军。

（二）深化金融供给侧结构性改革。全面强化金融服務(wù)实體(tǐ)经济能(néng)力，坚决遏制脱实向虚。管好货币总闸门，防止宏观杠杆率持续快速攀升。健全资本市场功能(néng)，提高直接融资比重。完善金融支持创新(xīn)體(tǐ)系，加大对先进制造业、战略性新(xīn)兴产业的中長(cháng)期资金支持。健全普惠金融體(tǐ)系，改进小(xiǎo)微企业和“三农”金融供给，提升新(xīn)市民(mín)金融服務(wù)水平，巩固拓展金融扶贫成果。督促中小(xiǎo)银行深耕本地，严格规范跨區(qū)域经营。强化保险保障功能(néng)，加快发展健康保险，规范发展第三支柱养老保险，健全國(guó)家巨灾保险體(tǐ)系。稳妥推进金融业高水平开放，服務(wù)构建“双循环”新(xīn)发展格局。

（三）健全“风险為(wèi)本”的审慎监管框架。有(yǒu)效抑制金融机构盲目扩张，推动法人机构业務(wù)牌照分(fēn)类分(fēn)级管理(lǐ)。把防控金融风险放到更加重要的位置，优化监管技术、方法和流程，实现风险早识别、早预警、早发现、早处置。充实政策工具箱，完善逆周期监管和系统重要性金融机构监管，防范风险跨机构跨市场和跨國(guó)境传染。加强功能(néng)监管和综合监管，对同质同类金融产品，按照“实质重于形式”原则进行穿透式监管，实行公平统一的监管规则。坚持金融创新(xīn)必须在审慎监管的前提下进行，对互联网平台金融业務(wù)实施常态化监管，推动平台经济规范健康持续发展。强化金融反垄断和反不正当竞争，依法规范和引导资本健康发展，防止资本在金融领域无序扩张。

（四）加强金融机构公司治理(lǐ)和内部控制。紧抓公司治理(lǐ)“牛鼻子”，推动健全现代金融企业制度。筑牢产业资本和金融资本“防火墙”，依法规范非金融企业投资金融机构。加强股东资质穿透审核和股东行為(wèi)监管，严格关联交易管理(lǐ)。加强董事会、高级管理(lǐ)层履职行為(wèi)监督，引导金融机构选配政治强业務(wù)精的专业团队，不断增强公司治理(lǐ)机构之间和高管人员之间的相互支持相互监督。完善激励约束机制，健全不当所得追回制度和风险责任事后追偿制度。督促金融机构全面细化和完善内控體(tǐ)系，严守会计准则和审慎监管要求。强化外部监督，规范信息披露，增强市场约束。

（五）营造严厉打击金融犯罪的法治环境。遵循宪法宗旨和立法精神，更好发挥法治固根本、稳预期、利長(cháng)遠(yuǎn)的作用(yòng)。坚持金融业務(wù)持牌经营规则，既要纠正“有(yǒu)照违章”，也要打击“无证驾驶”。织密金融法网，补齐制度短板，切实解决“牛栏关猫”问题。丰富执法手段，充分(fēn)发挥金融监管机构与公安机关的优势条件，做好行政执法与刑事司法衔接，强化与纪检监察、审计监督等部门协作。提高违法成本，按照过罚相当的原则，努力做到程序正义和实體(tǐ)正义并重。保持行政处罚高压态势，常态化开展打击恶意逃废债、非法集资、非法吸收公众存款和反洗钱、反恐怖融资等工作。省级地方政府对辖内防范和处置非法集资等工作负总责。

（六）切实维护好金融消费者的合法权益。探索建立央地和部门间协调机制，推动金融机构将消费者保护纳入公司治理(lǐ)、企业文(wén)化和经营战略中统筹谋划。严格规范金融产品销售管理(lǐ)，强化风险提示和信息披露，大力整治虚假宣传、误导销售、霸王条款等问题。推动健全金融纠纷多(duō)元化解机制，畅通投诉受理(lǐ)渠道。加强金融知识宣传教育，引导树立長(cháng)期投资、价值投资、理(lǐ)性投资和风险防范意识，不断提升全社会金融素养。依法保障金融消费者自主选择、公平交易、信息安全等基本权利，守护好广大人民(mín)群众“钱袋子”。

（七）完善金融安全网和风险处置長(cháng)效机制。加快出台金融稳定法，明确金融风险处置的触发标准、程序机制、资金来源和法律责任。在强化金融稳定保障机制的条件下，建立完整的金融风险处置體(tǐ)系，明确监管机构与处置机构的关系。區(qū)分(fēn)常规风险、突发风险和重大风险，按照责任分(fēn)工落实处置工作机制，合理(lǐ)运用(yòng)各项处置措施和工具。金融稳定保障基金、存款保险基金及其他(tā)行业保障基金不能(néng)成為(wèi)“发款箱”，要健全职能(néng)，强化组织體(tǐ)系，充分(fēn)发挥市场化法治化处置平台作用(yòng)。

（八）加快金融监管数字化智能(néng)化转型。积极推进监管大数据平台建设，开发智能(néng)化风险分(fēn)析工具，完善风险早期预警模块，增强风险监测前瞻性、穿透性、全面性。逐步实现行政审批、非现场监管、现场检查、行政处罚等各项监管流程的标准化線(xiàn)上化，确保监管行為(wèi)可(kě)审计、可(kě)追溯。完善监管数据治理(lǐ)，打通信息孤岛，有(yǒu)效保护数据安全。加强金融监管基础设施建设，优化网络架构和运行维护體(tǐ)系。

金融管理(lǐ)工作具有(yǒu)很(hěn)强的政治性、人民(mín)性，我们要深刻领悟“两个确立”的决定性意义，自觉践行“两个维护”，以对历史和人民(mín)负责的态度，埋头苦干，守正创新(xīn)，坚定不移地推进金融治理(lǐ)體(tǐ)系和治理(lǐ)能(néng)力现代化。

来源：人民(mín)日报/郭树清