黄益平：数字经济的发展与治理(lǐ)
2023-01-10 15:22:16

十三届全國(guó)人大常委会专题讲座第三十一讲

数字经济的发展与治理(lǐ)

黄益平

委员長(cháng)、各位副委员長(cháng)、秘书長(cháng)、各位委员：

数字经济是第四次工业革命的产物(wù)，也是我國(guó)离國(guó)际经济技术前沿最近的经济部门，一些头部数字经济企业甚至排在全球的前列。作為(wèi)一个发展中國(guó)家，我國(guó)的这个成就十分(fēn)了不起。同时，数字经济对于我國(guó)经济实现高质量发展，也具有(yǒu)举足轻重的意义。但在过去一段时期，数字经济领域也出现了一些诸如损害消费者利益和不正当竞争等的不规范行為(wèi)。如何构建有(yǒu)效的数字经济治理(lǐ)體(tǐ)系，促进数字经济健康发展，是中國(guó)式现代化的一个重要课题。

一、数字经济发展是市场化改革的重要成果

数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，是以数据资源為(wèi)关键要素，以现代信息网络為(wèi)主要载體(tǐ)，以信息通信技术融合应用(yòng)、全要素数字化转型為(wèi)重要推动力，促进公平与效率更加统一的新(xīn)经济形态。[1]《“十四五”数字经济发展规划》提出，“以数据為(wèi)关键要素，以数字技术与实體(tǐ)经济深度融合為(wèi)主線(xiàn)，加强数字基础设施建设，完善数字经济治理(lǐ)體(tǐ)系，协同推进数字产业化和产业数字化，赋能(néng)传统产业转型升级，培育新(xīn)产业新(xīn)业态新(xīn)模式，不断做强做优做大我國(guó)数字经济。”

数字经济包括五大类产业：数字产品制造业、数字产品服務(wù)业、数字技术应用(yòng)业、数字要素驱动业和数字化效率提升业。前四类為(wèi)“数字产业化”部分(fēn)，指為(wèi)产业数字化提供数字技术、产品、服務(wù)、基础设施和解决方案，以及完全依赖于数字技术、数据要素的各类经济活动，这是数字经济的核心产业。第五类则為(wèi)“产业数字化”部分(fēn)，指利用(yòng)数据与数字技术对传统产业进行升级、转型和再造的过程。[2]据北京大學(xué)课题组测算，2012-2018年间，数字经济部门对GDP增長(cháng)的贡献达到了74.4%。[3]另外，据中國(guó)信息通信研究院估计，2021年，我國(guó)数字产业化规模為(wèi)8.35万亿元，占GDP比重為(wèi)7.3%。产业数字化规模达到37.18万亿元，占GDP比重為(wèi)32.5%。[4]同年美國(guó)数字经济规模蝉联世界第一，达到15.3万亿美元。中國(guó)位居第二，7.1万亿美元。[5]

平台经济是数字经济的一种特殊形态，它是指依托于云、网、端等网络基础设施并利用(yòng)人工智能(néng)、大数据分(fēn)析、區(qū)块链等数字技术工具撮合交易、传输内容、管理(lǐ)流程的新(xīn)经济模式。常见的数字平台包括電(diàn)子商(shāng)務(wù)、网络约車(chē)、文(wén)娱、社交媒體(tǐ)、搜索、数字金融等。我國(guó)在自1994年接入互联网之后的近三十年间，涌现了数量巨大的互联网公司，其中一些已经成長(cháng)為(wèi)全國(guó)甚至全球的头部平台。根据美國(guó)调查公司CBInsights的统计，截至2022年9月底，全球总共有(yǒu)1199家“独角兽”企业，也即估值超过10亿美元的初创企业，其中美國(guó)公司占比54.1%，全球第一。中國(guó)公司占比14.4%，位居第二。

一般认為(wèi)我國(guó)数字经济具有(yǒu)“大而不强”的特点。[6]“大”主要體(tǐ)现在覆盖的用(yòng)户、市场的规模和企业的数量，“不强”主要是指质量不高，技术优势不突出，关键领域的创新(xīn)能(néng)力也不足。2021年，我國(guó)数字经济占GDP之比為(wèi)39.8%，也显著低于德國(guó)、英國(guó)和美國(guó)的65%以上。对比中美最大的10家创新(xīn)企业，我國(guó)有(yǒu)七家的业務(wù)模式是由商(shāng)业模式驱动，另外三家则是技术创新(xīn)驱动。美國(guó)则有(yǒu)七家是由技术创新(xīn)驱动，只有(yǒu)三家是商(shāng)业模式驱动。另外，我國(guó)几乎所有(yǒu)的头部平台都是以消费互联网為(wèi)主，只有(yǒu)少数兼营产业互联网。在美國(guó)，专注消费互联网与产业互联网的头部平台的数量几乎相同。如果说美國(guó)数字经济的比较优势在技术，我國(guó)数字经济的比较优势则在市场。

考虑到我國(guó)还是一个发展中國(guó)家，数字经济“大而不强”的特征也不能(néng)算是一个缺陷。无论看数字经济的规模，还是看头部平台的数量，我國(guó)稳居全球第二，这是一个非常了不起的成就。在过去的五、六年间，我國(guó)前沿数字技术的创新(xīn)能(néng)力实现了突飞猛进般的进步。根据英國(guó)學(xué)者的统计，如果把美國(guó)、欧洲、日本和中國(guó)的专利数放在一起，我國(guó)的區(qū)块链技术专利占比80%，计算机视觉技术专利占比60%以上，自动驾驶技术专利占比约40%，我國(guó)在这些领域的专利数都超过了美國(guó)。[7]自十八世纪中叶以来，全球已经发生过四次工业革命。在第四次工业革命期间，我國(guó)第一次紧随着数字技术进步的步伐，运用(yòng)大数据、云计算、互联网、區(qū)块链和人工智能(néng)等新(xīn)技术创新(xīn)经济活动，这是一个历史性的进步。

我國(guó)的数字经济发展能(néng)够取得巨大的成就，贡献因素很(hěn)多(duō)，最為(wèi)重要的是“有(yǒu)為(wèi)政府”和“有(yǒu)效市场”的结合，有(yǒu)為(wèi)政府不仅改善营商(shāng)环境、克服市场失灵，还适当超前地建设了大量的数字基础设施，有(yǒu)效市场则将大量的资源特别是资金配置到新(xīn)兴的数字经济产业。一方面，数字经济是我國(guó)市场化改革最為(wèi)耀眼的经济成就之一，同时也创造了许多(duō)“中國(guó)梦”的典型案例。几乎每一家头部企业，最初都是由一位或数位年轻人形成创业的想法，然后利用(yòng)市场动员起规模庞大的技术、人才、资金，让新(xīn)的数字经济产品或模式迅速落地并不断地迭代、改进。另一方面，数字经济发展也得益于我國(guó)相对发达的数字基础设施。无论看移动電(diàn)信的覆盖面，还是看互联网的普及率，中國(guó)都显著领先于绝大多(duō)数发展中國(guó)家，这得益于多(duō)年来政府在数字基础设施领域所做的“适度超前”的布局与投资。目前我國(guó)已建成全球规模最大、技术领先的网络基础设施。截至2021年底，建成142.5万个5G基站，总量占全球60%以上，5G用(yòng)户数达到3.55亿户，行政村通宽带率达100%。

另外一些因素在特定阶段也发挥了推动数字经济发展的重要作用(yòng)，包括超大规模的人口、较弱的个人权益保护以及与國(guó)际市场的相对分(fēn)隔，但其中有(yǒu)些因素已经发生改变或者很(hěn)快就会改变。首先，超过14亿的人口数量有(yǒu)利于创新(xīn)、试验新(xīn)产品、新(xīn)业務(wù)模式，对于发挥数字经济的规模效应尤其重要，我國(guó)一些头部平台拥有(yǒu)数亿甚至十亿用(yòng)户。其次，过去我國(guó)对个人权益特别是个人隐私保护存在不足，这為(wèi)数字经济创新(xīn)提供了很(hěn)大的空间，但许多(duō)业務(wù)侵犯了个人权利，野蛮生長(cháng)，这正是数字经济专项整治试图重点解决的问题之一。最后，迄今為(wèi)止國(guó)内数字经济行业与國(guó)际市场是分(fēn)隔的，这為(wèi)國(guó)内企业的成長(cháng)赢得了时间和空间，但可(kě)以预期的是，國(guó)内外市场分(fēn)隔的局面不可(kě)能(néng)長(cháng)期持续。

随着我國(guó)经济开启新(xīn)时代新(xīn)征程，数字经济发展也在步入新(xīn)的阶段。一方面，高质量发展是建设社会主义现代化强國(guó)的首要任務(wù)，数字经济理(lǐ)应承担起助力高质量发展的使命。数字经济已经形成了较大的规模，在一些技术领域也在快速地赶上来，但技术优势还需要进一步培育，在商(shāng)业模式创新(xīn)的基础上，更加重视关键领域的创新(xīn)能(néng)力，提升数字经济发展的质量。业務(wù)重点也要进一步扩展，更加贴近实體(tǐ)型经济，从消费互联网扩大到产业互联网，从“新(xīn)零售”到“新(xīn)制造”。另一方面，现在数字经济治理(lǐ)从专项整治走向常态化监管，一些比较突出的问题已经得到了纠正，数字经济发展也开始走入一个新(xīn)的更為(wèi)规范、健康的阶段。但监管与治理(lǐ)是一个長(cháng)期的任務(wù)，正如习近平总书记所指出：“推动数字经济健康发展，要坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范、在规范中发展。”

二、数字经济的收益与挑战同样突出

数字技术带来的经济改变是革命性的，《“十四五”数字经济发展规划》就提出，“数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有(yǒu)，正推动生产方式、生活方式和治理(lǐ)方式深刻变革，成為(wèi)重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。”加快数字经济的高质量发展，对于我國(guó)在2035年达到中等发达國(guó)家水平、在2049年建成社会主义现代化强國(guó)，都具有(yǒu)十分(fēn)重要的意义。

数字技术对经济运营机制的改变可(kě)以用(yòng)“三升三降”来概括，即扩大规模、提升效率、改善用(yòng)户體(tǐ)验、降低成本、控制风险和减少直接接触。这些改变主要是基于数字技术所具有(yǒu)的一些全新(xīn)的经济特性，比如规模经济、范围经济、网络外部性、双边或多(duō)边市场等。规模经济意味着企业的规模越大，平均成本越低、经营效率越高，这可(kě)能(néng)是得益于数字技术的長(cháng)尾效应，即在完成固定成本投入之后，进一步扩大经营规模的边际成本很(hěn)低。范围经济是指同时生产多(duō)种产品的总成本低于分(fēn)别生产各种产品的成本之和，这可(kě)能(néng)是数字经济领域跨界竞争现象十分(fēn)普遍的主要原因。网络外部性是指一个网络的使用(yòng)者越多(duō)，其人均的使用(yòng)价值也就越高，网络本身的市场价值也就越大。而双边市场是指相互提供网络收益的独立用(yòng)户群體(tǐ)的经济网络，一组参与者加入平台的收益取决于加入该网络的另一组参与者的数量，这样，数字平台对一方的定价往往会考虑对另一方的外部影响。正是基于这些特性，许多(duō)数字平台都是动辄拥有(yǒu)数亿的用(yòng)户，而且同时提供多(duō)种線(xiàn)上服務(wù)，甚至还对用(yòng)户提供免费甚至补贴的服務(wù)。

数字经济给我國(guó)的生产方式、生活方式与社会治理(lǐ)方式带来了翻天覆地的改变：一是提升人民(mín)群众的生活质量。購(gòu)物(wù)、点餐、约車(chē)、订酒店(diàn)等日常生活所需要的服務(wù)几乎全部可(kě)以在線(xiàn)上安排，既节省时间与开支，还能(néng)享受更為(wèi)丰富的消费品类。在新(xīn)冠疫情期间，線(xiàn)上交易对于消费发挥了重要的稳定器的作用(yòng)；二是改善了经济活动的普惠性。利用(yòng)规模经济和長(cháng)尾效应，数字经济服務(wù)已经覆盖超过十亿的个人和将近一亿的个體(tǐ)经营者，同时还降低了创新(xīn)与创业的门槛，在活跃了经济微观细胞的同时，还创造了两亿左右的灵活就业机会；三是加速创新(xīn)并孵化了许多(duō)新(xīn)的数字经济业态。几乎所有(yǒu)的数字经济企业都是创新(xīn)型机构，它们依靠新(xīn)技术孵化新(xīn)的制造与服務(wù)业态，大多(duō)数头部平台还都是知识产权的大户；四是利用(yòng)数字技术改造传统产业，达成提质增效的目的。产业数字化从聚焦个别经营环节到覆盖整个产业链生态系统，形成了越来越强的经济动能(néng)。

我國(guó)的数字金融创新(xīn)提供了一个有(yǒu)代表性的案例，它既是扎根中國(guó)大地的金融革命，又(yòu)是國(guó)际前沿的金融创新(xīn)。两家头部移动支付机构的活跃用(yòng)户规模领先全球，支付效率与安全也表现出色。而几家新(xīn)型互联网银行一方面利用(yòng)数字平台快速、海量、低成本地获客并积累数字足迹，另一方面利用(yòng)大数据与机器學(xué)习方法进行信用(yòng)风险评估，这个被称為(wèi)“大科(kē)技信贷”的创新(xīn)业務(wù)模式，可(kě)以服務(wù)大量既无财務(wù)数据、又(yòu)缺乏抵押资产的“信用(yòng)白户”。在新(xīn)冠疫情期间，一些传统金融机构暂停了服務(wù)，但数字金融机构却在持续地提供支付、投资及信贷等服務(wù)。國(guó)际货币基金组织（IMF）的格奥尔基耶娃总裁因此亲自出面邀请國(guó)内學(xué)术机构一起于2020年6月联合组织关于大科(kē)技信贷的闭门研讨会。“北京大學(xué)数字普惠金融指数”显示，在2011-2021年间，数字普惠金融发展水平的地區(qū)差异大幅缩小(xiǎo)，数字金融服務(wù)已经跨越“胡焕庸線(xiàn)”，触达广阔的西部地區(qū)。[8]

但数字经济领域也出现了不少值得深入思考并解决的问题。

第一，数字经济的规模效应是否必然导致垄断？做大企业规模、形成市场势力是每一个企业家追求的经营目标，而规模效应也意味着规模越大、效率越高，但这样就可(kě)能(néng)造成一家独大、赢者通吃的局面。在现实中，许多(duō)头部数字经济企业确实都是“巨无霸”，在國(guó)内市场占据很(hěn)大的份额。数字大平台冲击線(xiàn)下小(xiǎo)厂小(xiǎo)店(diàn)的现象并不少见，平台的使用(yòng)者更无法判定平台资源配置与定价的公平性。前些年诸如“二选一”之类的排他(tā)性协议也很(hěn)常见。因此，市场参与者常常会担心大企业利用(yòng)市场支配地位实施垄断行為(wèi)。

第二，如何在大数据分(fēn)析效率与个人隐私保护之间取得平衡？“数据是新(xīn)的石油”、新(xīn)的生产要素，通过大数据分(fēn)析撮合供需双方、管理(lǐ)信用(yòng)风险等大量新(xīn)兴业務(wù)模式已经成功落地并取得了不错的经济效益。但过去信息保护不到位，不合规、不合法地搜集、加工并使用(yòng)数据的现象十分(fēn)普遍，个人隐私与商(shāng)业机密泄露的事件时有(yǒu)发生。效率与权益之间的平衡点应该划在哪里，这是一个重要的政策难题。如果数据保护不到位，就会损害个人与机构的权益，甚至引发社会与经济风险。如果保护过度，大数据分(fēn)析可(kě)能(néng)就无从做起。

第三，数字平台究竟会促进还是遏制经济创新(xīn)？数字经济企业确实都具有(yǒu)很(hěn)强的创新(xīn)基因，如果没有(yǒu)创新(xīn)能(néng)力，它们也不可(kě)能(néng)快速发展，成長(cháng)為(wèi)有(yǒu)一定规模的企业。但数字平台企业在成為(wèi)“巨无霸”之后，是否还会保持创新(xīn)动力与能(néng)力，是一个值得观察的问题。所谓的“猎杀式并購(gòu)”，就是一些头部数字平台利用(yòng)充足的现金流，大量收購(gòu)相近业務(wù)领域的初创企业，然后束之高阁，其目的是消灭潜在的竞争对手。另外，一些头部平台通过烧钱做大市场，这类商(shāng)业模式的创新(xīn)也许会挤占过多(duō)的创投基金，从而影响硬科(kē)技创新(xīn)。

第四，数字经济如何才能(néng)更好地助力我國(guó)实现共同富裕的愿景？从其普惠性看，数字经济应该是有(yǒu)利于改善收入分(fēn)配的，约两亿个门槛低、工作时间灵活的“零工”就业机会是一个很(hěn)好的例子。但可(kě)能(néng)还有(yǒu)硬币的另一面：一是数字经济企业的快速成長(cháng)往往伴随着一大批传统企业的倒闭，这样就会有(yǒu)很(hěn)多(duō)员工需要再就业；二是“零工”就业的工作条件并不好，许多(duō)外卖员“被困在算法里”，而且他(tā)们的社会保障通常也不是很(hěn)完善；三是数字经济领域的财富集中度非常高，行业参与者并不一定都能(néng)获得与其贡献对等的收入与财富。

最后，怎样完善数字平台的治理(lǐ)功能(néng)？数字平台的治理(lǐ)功能(néng)既包括平台本身的治理(lǐ)，也包括社会治理(lǐ)。在传统经济中，企业、市场与政府分(fēn)别发挥经营、交易与调控的功能(néng)。但平台企业打破了上述三者之间的分(fēn)工边界，它既是经营主體(tǐ)，又(yòu)是交易场所，同时还发挥一定的调控作用(yòng)。平台兼具经营、交易和调控功能(néng)可(kě)能(néng)导致的一个问题是平台既做裁判员、又(yòu)当运动员，这样就有(yǒu)可(kě)能(néng)破坏市场秩序，造成不公平竞争，损害消费者利益。同时，平台也可(kě)以发挥辅助政府治理(lǐ)的积极作用(yòng)，包括参与電(diàn)子政務(wù)、数字政府、城市大脑的建设。但平台巨大的影响力如果折射到社会、政治或意识形态领域，就变成一个非常敏感的话题。

三、治理(lǐ)體(tǐ)系的构建需要从理(lǐ)念创新(xīn)入手

数字经济的优势很(hěn)突出，挑战也很(hěn)严峻。2020年底的中央经济工作会议提出“反垄断”与“防止资本无序扩张”，由此开启了数字经济领域的专项整治政策。在之后的近两年间，决策部门制定了相关的法律，也采取了不少监管举措。2022年底的中央经济工作会议则明确提出，“要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、國(guó)际竞争中大显身手。”从专项整治走向常态化监管，治理(lǐ)體(tǐ)系会变得更加明确，从而提供一个比较稳定的政策环境，这将有(yǒu)利于数字经济实现高质量发展。

数字经济具有(yǒu)许多(duō)全新(xīn)的特性，因此不应简单地套用(yòng)传统经济的治理(lǐ)方法，甚至也不宜照搬欧美的一些政策实践。在欧美有(yǒu)一种观点，认為(wèi)数字经济治理(lǐ)只要集中关注几家头部平台就可(kě)以了，[9]这个思路对中國(guó)不太适用(yòng)。欧美的常态化监管相对比较成熟，因此，加强数字经济治理(lǐ)的重点就在于规范头部平台的行為(wèi)，特别是反垄断。而我國(guó)的治理(lǐ)框架刚刚开始搭建，需要关注的不仅仅是头部平台的垄断行為(wèi)，所有(yǒu)数字经济企业的经营行為(wèi)都需要规范。

数字经济治理(lǐ)中经常碰到的垄断问题与数据问题提供了两个很(hěn)好的实例，印证為(wèi)什么不能(néng)简单地套用(yòng)传统经济的治理(lǐ)方法。而这就要求在严谨分(fēn)析的基础上，做政策理(lǐ)念的创新(xīn)，然后才能(néng)构建适应数字经济特性的治理(lǐ)體(tǐ)系。

反垄断是平台经济专项治理(lǐ)政策的主要内容之一。我國(guó)的《反垄断法》明确了四类垄断行為(wèi)，即经营者达成垄断协议、滥用(yòng)市场支配地位、经营者集中和滥用(yòng)行政权力排除、限制竞争。2021年2月7日，國(guó)務(wù)院反垄断委员会发布《关于平台经济领域的反垄断指南》，这是第一份关于平台经济反垄断政策的完整框架。[10]4月10日，國(guó)家市场监管总局对阿里巴巴就其“二选一”行為(wèi)做出处罚，这是平台经济领域第一张反垄断的罚单。11月18日，國(guó)家反垄断局正式挂牌，标志(zhì)着我國(guó)反垄断政策特别是平台经济领域反垄断政策走入全新(xīn)的阶段。

自1890年颁布《謝(xiè)尔曼法》以来，美國(guó)反垄断政策的思想大致可(kě)以划分(fēn)為(wèi)两个阶段，上个世纪八十年代之前的“结构主义”和之后的“行為(wèi)主义”。结构主义主要基于这样一个观察，即市场集中度和企业绩效呈正相关。因此，如果政府可(kě)以直接调整市场结构，就可(kě)以起到釜底抽薪的反垄断效果。形成于上个世纪初的布兰迪斯主义不仅仅反对垄断，直接反对庞大。行為(wèi)主义对结构主义的主要批评是，如果单纯地惩罚大企业，就是在惩罚竞争优胜者，这对行业发展、经济增長(cháng)都是不利的。是否存在垄断，不能(néng)只看市场结构，而应该看市场行為(wèi)。如果企业在做大经营规模的同时增进了消费者福利，那就不应该受到惩罚。而反映消费者福利的一个指标就是价格，如果企业利用(yòng)市场支配地位，提高价格从而获取超额利润，那就是垄断行為(wèi)。

不过消费者福利或价格这个简单易行的标准在数字经济的垄断行為(wèi)面前往往显得无能(néng)為(wèi)力，因為(wèi)许多(duō)平台经常压低消费者价格甚至提供免费服務(wù)。但多(duō)边市场与网络效应等特性表明，不收费并不一定意味着“免费”，也并不一定表明这些企业不拥有(yǒu)垄断地位。通过补贴一边的用(yòng)户以扩大市场规模，恰恰是平台企业经常采用(yòng)的提高营业收入甚至形成市场支配地位的重要策略。虽然“免费”的服務(wù)在短期内对消费者有(yǒu)利，但如果这个商(shāng)业策略的目的是做大市场规模甚至改变市场结构，最终获取垄断地位，从長(cháng)期看对消费者是不利的。消费者福利标准不适应平台经济领域的垄断，直接推动了布兰迪斯主义在美國(guó)的重生。[11]

但这样又(yòu)回到了行為(wèi)主义对结构主义的批评，“大就是问题”的视角更不适合数字经济领域，因為(wèi)它与数字技术的特性是背道而驰的。传统经济學(xué)理(lǐ)论认為(wèi)，市场支配地位越强，价格就越高，“无谓损失”或福利损失就越大。但数字经济最重要的特性就是長(cháng)尾效应、规模经济。如果以规模判定垄断，就会出现一个无法化解的矛盾：数字经济企业要么做不起来，一旦做大，就很(hěn)可(kě)能(néng)被反垄断、被分(fēn)拆。如果那样，数字经济也就永遠(yuǎn)无法发展。

数字经济的范围经济特性有(yǒu)可(kě)能(néng)让充分(fēn)竞争与规模经济实现共存。不喜欢大的企业规模或者高的市场份额，主要还是担心造成“赢者通吃”的局面，但这是传统经济的理(lǐ)念，比如在石油或者钢铁行业。范围经济意味着一旦平台在一个行业做大，很(hěn)容易展开跨行业竞争，比如短视频平台做外卖、社交平台做搜索。即便能(néng)够做大，也并不一定能(néng)够独霸市场，在2013年-2020年间，電(diàn)商(shāng)市场份额发生非常大的改变，原先“一家独大”的電(diàn)商(shāng)平台失去了超过一半的市场份额，这说明它之前并不拥有(yǒu)市场支配地位。

判断数字经济领域是否存在垄断，既不应该简单地看“消费者福利”，更不应该只关注“企业规模”，而应该重视“可(kě)竞争性”条件，即潜在竞争者进入或退出市场的便利度。[12]如果便利度高，潜在竞争者就可(kě)以对在位企业形成较大的竞争压力。在这种情况下，即便一个行业只有(yǒu)一家或少数几家企业，在位企业就无法自由地实施垄断行為(wèi)、榨取高额利润。需要指出的是，“可(kě)竞争性”条件的决定因素是潜在竞争者进入的沉没成本，这里所说的沉没成本不只包括营业牌照，也包括用(yòng)户和数据等条件。另外，较强的“可(kě)竞争性”也不必然导致较高的竞争程度，但仍然可(kě)以阻止在位企业实施垄断行為(wèi)。

因此，“可(kě)竞争性”条件是一个可(kě)以指导平台经济领域经济监管与反垄断执法的重要概念。用(yòng)“可(kě)竞争性”的分(fēn)析框架来讨论我國(guó)当前面临的问题，起码有(yǒu)两个方面的重要启示。

一是与美國(guó)相比，我國(guó)平台经济领域的竞争程度似乎要高一些。在美國(guó)，四家头部平台長(cháng)期主导一些行业，或许更应该担心垄断问题。為(wèi)什么美國(guó)平台企业跨行业经营的现象相对少一些？可(kě)能(néng)有(yǒu)多(duō)种原因，比如更為(wèi)严厉的监管限制、数据与人工智能(néng)的应用(yòng)导致了更高的进入门槛以及“心照不宣的合谋”。但无论如何，目前我國(guó)平台经济的跨行业竞争的现象十分(fēn)普遍，竞争程度较高。相比较而言，我國(guó)平台经济领域反垄断的紧迫性没有(yǒu)美國(guó)那么强烈。

二是平台经济的监管政策也应该关注“可(kě)竞争性”条件。如果保持很(hěn)高的“可(kě)竞争性”，形成垄断的可(kě)能(néng)性就会下降。即便发现垄断行為(wèi)的证据，也尽量不要采取分(fēn)拆的做法，而应该尽力减少潜在进入企业的沉没成本、降低进入与退出市场的门槛。如果用(yòng)户人数是重要的进入门槛，可(kě)以考虑在不同平台之间实现联通。以電(diàn)信网络為(wèi)例，只要有(yǒu)手机、能(néng)联网，就可(kě)以联系到所有(yǒu)人，并不取决于用(yòng)户加入的電(diàn)信系统的大小(xiǎo)。如果数据是主要成本，也许可(kě)以考虑允许用(yòng)户携带数据或者在不同平台之间实现某种形式的共享。当然，这些措施不可(kě)能(néng)彻底消除那些大平台的相对优势，也不应该无视头部平台在做了大量投资以后获取一定回报的正当要求。采取政策措施保障一定程度“可(kě)竞争性”条件的目的是防范出现垄断行為(wèi)，而不是盲目地追求平台之间的绝对平等。数据要素的治理(lǐ)思路也同样需要创新(xīn)。2020年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院《关于构建更加完善的要素市场化配置的體(tǐ)制机制的意见》首次将“数据”与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列，并强调要加快培育数据要素市场。数据成為(wèi)生产要素，将改写生产函数，放大其它生产要素的贡献度并提高总要素生产率。这其实是為(wèi)发展中國(guó)家提供了一条赶超领先经济的新(xīn)途径。

根据《数字中國(guó)发展报告（2021年）》的数据，2017年-2021年，我國(guó)数据产量从2.3ZB增長(cháng)至6.6ZB，2021年的数据产量在全球的占比為(wèi)9.9%，位居世界第二。[13]但据國(guó)家工业信息安全发展研究中心的测算，2020年我國(guó)数据要素市场的规模约為(wèi)545亿元，约為(wèi)美國(guó)的3.1%、日本的17.5%。我國(guó)数据的产量巨大，但使用(yòng)效率还有(yǒu)待提高。因此，如何培育数据要素市场，提升数据要素的供给能(néng)力，构建数据治理(lǐ)體(tǐ)系，充分(fēn)发挥海量数据和丰富应用(yòng)场景优势，确保数字经济高质量发展，是中國(guó)式现代化建设中的一个重大课题。

数据要素治理(lǐ)體(tǐ)系是指统筹数据要素生产、流通、使用(yòng)、收益分(fēn)配过程的一系列政策与制度安排。传统要素的治理(lǐ)體(tǐ)系有(yǒu)两个重要的原则，一是明确所有(yǒu)权，二是保障公平交易。这两个原则同样适用(yòng)于数据要素的治理(lǐ)，但在具體(tǐ)做法上需要创新(xīn)，因為(wèi)与传统生产要素相比，数据要素具有(yǒu)一些鲜明的特征。数据要素形成过程中参与方比较多(duō)，并且在使用(yòng)过程中各方的重要性也有(yǒu)很(hěn)大差异，这意味着数据很(hěn)难像土地、劳动和资本那样清晰地确定所有(yǒu)权。同时，数据不仅包含部分(fēn)有(yǒu)关个人隐私和商(shāng)业机密的信息，还呈现出非排他(tā)性、非竞争性和非耗竭性的特性，再加上比较难形成标准化的产品，信息不对称的矛盾十分(fēn)突出，因此也无法像土地、劳动和资本那样在市场上流通。

近日，中共中央、國(guó)務(wù)院刚刚发布了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用(yòng)的意见》（以下简称《数据二十条》），提出了一系列创新(xīn)性的数据治理(lǐ)思路与制度。其中最值得关注的设计可(kě)能(néng)是数据产权结构性分(fēn)置制度，即数据资源持有(yǒu)权、数据加工使用(yòng)权、数据产品经营权“三权分(fēn)置”。对公共数据、企业数据和个人数据，实行分(fēn)类分(fēn)级确权授权。对于公共数据，主要是加强统筹授权使用(yòng)和管理(lǐ)，打破“数据孤岛”。对于企业数据，市场主體(tǐ)享有(yǒu)持有(yǒu)、使用(yòng)、获取收益的权益。而对于个人信息，则推动数据处理(lǐ)者按照个人授权采集、持有(yǒu)、托管和使用(yòng)数据。所有(yǒu)这些都是基于一个重要前提，即不损害个人隐私、商(shāng)业机密和公共利益。与数据产权结构性分(fēn)置制度相配合，还要建立数据要素各参与方合法权益保护制度，充分(fēn)保护数据来源者和数据处理(lǐ)者的权益。

影响数据要素使用(yòng)效率的另一个重要环节是流通。近年来我國(guó)已经成立了近40家数据交易所，但业務(wù)开展很(hěn)不理(lǐ)想，也说明数据交易比其它生产要素或商(shāng)品交易更為(wèi)困难。《数据二十条》明确支持数据处理(lǐ)者在场内和场外采取开放、共享、交换、交易等方式流通数据，并且提出要设计数据交易市场體(tǐ)系，统筹优化布局，严控交易场所数量，突出國(guó)家级数据交易所的基础服務(wù)功能(néng)和公共属性，同时鼓励数据商(shāng)进场交易。审慎对待原始数据的流转交易行為(wèi)，对于公共数据尤其要按照“原始数据不出域，数据可(kě)用(yòng)不可(kě)见”的要求，以模型、核验等产品和服務(wù)等形式向社会提供。不过，无论是场内还是场外交易，除了权益保障，还有(yǒu)一个很(hěn)重要的条件是克服数据交易中的信息不对称，这可(kě)能(néng)是当前交易所业務(wù)不活跃的主要原因。相对而言，直接交易的点对点模式和间接交易的数据商(shāng)模式，增加了一道供需匹配的环节。因此，短期内也许应该把重点放在支持这类场外交易的规范发展，等条件成熟了，再鼓励他(tā)们进场交易。

数据要素治理(lǐ)还有(yǒu)一个其它生产要素不存在的问题，即算法治理(lǐ)。《数据二十条》提到了算法审查，但并没有(yǒu)具體(tǐ)说明怎么做。北京大學(xué)课题组曾经提出了一个算法审计的设想。[14]算法是大数据分(fēn)析生产率一个重要支柱，对于数字经济中经营效率的提升和信用(yòng)风险的管控做出了重大贡献。与此同时，算法黑箱、算法歧视等问题也时有(yǒu)所闻，关键是数字经济企业的大部分(fēn)合作者和消费者完全无法判断算法的公平性，监管部门在现行政策框架下也很(hěn)难真正做到穿透式监管。算法治理(lǐ)的核心可(kě)以包括三个层面，一是企业自我实行合规管理(lǐ)并制定科(kē)技伦理(lǐ)准则，坚持科(kē)技向善的导向；二是建立算法备案机制，起码可(kě)以对监管部门做到规则透明；三是监管部门或受委托的第三方定期或不定期组织算法审计，也可(kě)以在收到其它市场参与者投诉的时候启动。

四、构建中國(guó)特色的数字经济治理(lǐ)框架

构建适应数字经济特性的治理(lǐ)體(tǐ)系，促进数字经济的健康发展，对于我國(guó)实现经济高质量发展、建设社会主义现代化强國(guó)，具有(yǒu)十分(fēn)重要的意义。在构建数字经济治理(lǐ)框架的过程中，可(kě)以考虑如下几个方面的思路。

（一）明确数字经济治理(lǐ)體(tǐ)系的宗旨是创造良好的政策环境，形成稳定的政策预期，同时应准确界定“资本无序扩张”的含义，通过“在规范中发展、在发展中规范”，实现数字经济“做强做大做好”的目标

好的数字经济治理(lǐ)體(tǐ)系的核心应该是良好的政策环境和稳定的政策预期。我國(guó)的数字经济发展已经站在了全球的前排，但也出现了一些不规范甚至不合法的行為(wèi)。规范行為(wèi)的最有(yǒu)效的方法是确立并落实清晰的治理(lǐ)规则，而不是运动式的整治，因為(wèi)规范的目的是发展。对于“资本无序扩张”含义，最好能(néng)做出更為(wèi)清晰的界定，比如干预政治、影响意识形态，这有(yǒu)利于在政策执行过程中避免出现扩大化的解读。划定“红绿灯”的做法具有(yǒu)清晰的政策指向，也比较容易理(lǐ)解并执行。不过，如果能(néng)用(yòng)“负面清单”的概念替代“红绿灯”的提法，应该会更加有(yǒu)利于与國(guó)际规则的接轨。

（二）搭建数字经济治理(lǐ)體(tǐ)系的顶层结构，设立高规格的数字经济治理(lǐ)机构，统筹政策制定并协调政策执行。同时完善数字经济的法律體(tǐ)系，尽快制定《数字经济法》，统领数字经济的治理(lǐ)政策

数字经济领域既有(yǒu)行业监管部门比如交通部、人民(mín)银行和工信部，又(yòu)有(yǒu)一般性的监管机构如市场监管总局和网信办。大部分(fēn)数字经济企业技术领先、业務(wù)综合性强，建议在國(guó)務(wù)院层面设立一个高规格的机构或者授权一家现有(yǒu)的综合性机构，这个机构主要是代表國(guó)務(wù)院承担两个方面的责任，一是统筹数字经济治理(lǐ)政策的制定，包括与全國(guó)人大的联络；二是协调治理(lǐ)政策的执行，特别是要消除监管空白、防止重复施政，同时也要把握不同机构推出新(xīn)政的节奏。

我國(guó)已经颁布了不少与数字经济治理(lǐ)有(yǒu)关的法律法规，包括《消费者权益保护法》《電(diàn)子商(shāng)務(wù)法》《反不正当竞争法》《反垄断法》《网络安全法》《数据安全法》和《个人信息保护法》等，这其中的一部分(fēn)并非专為(wèi)数字经济制定，不同法律之间还存在衔接不顺的问题。建议全國(guó)人大尽快推动制定一部能(néng)够覆盖所有(yǒu)数字经济领域的纲领性的《数字经济法》，将来作為(wèi)数字经济领域的基本法，统领全國(guó)平台经济的治理(lǐ)实践。

（三）建立三个层次的数字经济治理(lǐ)构架，第一层是反垄断执法，纠正市场失灵、恢复市场效率；第二层是经济监管，维持市场有(yǒu)效运行；第三层是企业合规管理(lǐ)，确保经营活动与法律、规则和准则保持一致

这三层构架受同一套治理(lǐ)规则指导、追求共同的合规经营目标，但三者的功能(néng)应适当分(fēn)离，在运营中则可(kě)以既有(yǒu)分(fēn)工又(yòu)有(yǒu)合作。

反垄断执法的目的是尽快地恢复市场秩序，特别是增强行业的“可(kě)竞争性”。目前这个责任主要在國(guó)家反垄断局以及國(guó)務(wù)院反垄断委员会。在执行的过程中，建议重点关注“可(kě)竞争性”条件，市场份额不一定能(néng)准确地反映垄断行為(wèi)。如果关注消费者福利，需对数字经济中消费者的各种显性、隐形的成本和收益做综合、细致的计算。《关于平台经济领域的反垄断指南》明确表示，对于“二选一”、“差异化定价”等行為(wèi)，需要认真分(fēn)析其经济合理(lǐ)性。不过通常情况下应慎用(yòng)反垄断执法这类刚性手段。

经济监管的职责主要是维护市场的有(yǒu)效运行，包括保障公平竞争、保护消费者利益。数字经济企业的监管职能(néng)同样应该适当集中，改变“九龙治水”的现象。与反垄断执法相比，经济监管更加柔性、常态化。考虑到数字经济监管本身具有(yǒu)很(hěn)强的创新(xīn)性，建议采取“回应型”的监管方式，监管与企业之间保持日常性的沟通，及时发现问题、化解问题，同时给予被监管对象申诉的机会。也可(kě)以采用(yòng)在数字金融领域常见的“监管沙箱”的做法，数字经济企业提出创新(xīn)计划，然后在监管的全程监测下试运营新(xīn)业務(wù)。

合规管理(lǐ)是现代企业制度的重要部分(fēn)，其目的是确保经营活动符合法律、规则和准则的要求。合规管理(lǐ)在数字经济领域尤其重要，因為(wèi)大部分(fēn)企业的业務(wù)都涉及海量的数据、丰富的场景以及复杂的算法，完全依靠外部资源实施监管，难度非常大。通过合规管理(lǐ)，企业主动与监管部门合作，克服技术障碍，落实治理(lǐ)政策。企业可(kě)以主动向监管部门备案算法，并為(wèi)监管部门或第三方独立机构实行算法审计提供技术条件。企业还应该制定科(kē)技伦理(lǐ)准则，為(wèi)“科(kē)技向善”提出更高的标准。

（四）将数字经济纳入國(guó)家的财税體(tǐ)系之中，先行在國(guó)内试行已经达成國(guó)际共识的数字税“双支柱”方案，改善数字经济收入在不同要素之间的分(fēn)配规则，规范收入分(fēn)配秩序和财富积累机制，促进共同富裕

数字经济的一些业務(wù)尚未纳入正规的统计體(tǐ)系，征税的难度也很(hěn)大，但财税政策覆盖数字经济既有(yǒu)利于实现公平税负，也有(yǒu)助于资源在全社会的有(yǒu)效配置。近期税務(wù)部门已经加大了对平台企业、网络直播等偷漏税行為(wèi)的处罚力度。建议以落实“双支柱”方案為(wèi)切入点让财税政策體(tǐ)系完整地覆盖数字经济，根据各地平台经济活动的水平分(fēn)配超大平台的税收收入，同时确定最低实际税率水平，避免各地恶性争夺平台企业总部。这些既能(néng)促进地區(qū)经济平衡发展，也可(kě)以為(wèi)未来与國(guó)际税收體(tǐ)系接轨铺路。另外，建议根据数字经济的特点完善财税政策，包括充分(fēn)利用(yòng)数字技术，以及改善数字经济收入在不同要素之间的分(fēn)配规则，规范收入分(fēn)配秩序和财富积累秩序。

（五）积极参与國(guó)际数字经济与数字贸易规则的制定，推动我國(guó)数字经济实现高水平、制度性的开放，大力促进数字贸易的发展，同时也為(wèi)我國(guó)的数字经济企业到國(guó)际市场大显身手创造条件

数字经济领域的开放是我國(guó)高水平开放政策的重要部分(fēn)。无论是企业走出去或者引进来，还是参与数字贸易，都要基于國(guó)内國(guó)际规则的衔接。目前美國(guó)与欧盟已经分(fēn)别提出了对数字贸易规则的诉求。作為(wèi)数字经济大國(guó)，我國(guó)应尽快提出关于跨境数据流动、知识产权、消费者隐私、属地限制、垄断和数字税等方面的主张，积极加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、数字经济伙伴关系协定（DEPA）等多(duō)边协定，尽可(kě)能(néng)与数字技术较发达的欧美國(guó)家接轨，避免被排除在新(xīn)规则制定过程之外。大力推进与“一带一路”國(guó)家之间的数字投资与数字贸易，边实践、便完善规则，助力我國(guó)数字经济的平稳开放。

[1] 國(guó)務(wù)院，《“十四五”数字经济发展规划》，國(guó)发（2021）29号，2021年12月12日。

[2] 國(guó)家统计局，《数字经济及其核心产业统计分(fēn)类》，國(guó)家统计局令第33号，2021年5月27日。

[3] 北京大學(xué)平台经济创新(xīn)与治理(lǐ)课题组，《平台经济：创新(xīn)、治理(lǐ)与繁荣》，中信出版社，2022年。课题组所计算的“数字经济部门”主要包括信息与通信技术（ICT）制造以及密集使用(yòng)ICT的制造业和服務(wù)业，这个范围与國(guó)家统计局和中國(guó)信息通信研究院的定义可(kě)能(néng)有(yǒu)差异。

[4] 中國(guó)信息通信研究院，《中國(guó)数字经济发展报告（2022年）》，2022年7月11日。

[5] 中國(guó)信息通信研究院，《全球数字经济白皮书（2022年）》，2022年7月29日。

[6]《國(guó)務(wù)院关于数字经济发展情况的报告》，國(guó)家发展和改革委员会主任何立峰，第十三届全國(guó)人民(mín)代表大会常務(wù)委员会第三十七次会议，2022年10月28日。

[7] Antonin Bergeaud和Cyril Verluise，“中國(guó)技术实力的崛起：前沿技术的视角”，POID工作论文(wén)，POIDWP039，2022年10月14日，伦敦政经學(xué)院。

[8] 黄益平和（美）杜大伟，《数字金融革命：中國(guó)经验及启示》，北京大學(xué)出版社，2022年12月。

[9] 英國(guó)数字竞争专家小(xiǎo)组（主席：Jason Furman）,“解锁数字竞争”，2019年3月。

[10] 國(guó)務(wù)院反垄断委员会，《关于平台经济领域反垄断的指南》，國(guó)反垄发（2021）1号，2021年2月7日。

[11] 吴修铭，《巨头的诅咒》，哥(gē)伦比亚全球报告，2018年。（Tim Wu, 2018, The Curse of Bigness: Antitrust in the New Gilded Age, Columbia Global Reports, New York.）

[12] Baumol, William J., 1982, “Contestable Markets: An Uprising in the Theory of Industrial Structure”, American Economic Review, 72(1):1-15.

[13] 國(guó)家互联网信息办公室，《数字中國(guó)发展报告（2021年）》，2022年7月23日。

[14] 沈艳、张俊妮，“平台经济中的数据治理(lǐ)”，北京大學(xué)平台经济创新(xīn)与治理(lǐ)课题组，《平台经济：创新(xīn)、治理(lǐ)与繁荣》，2022年7月，中信出版社。

来源：中國(guó)人大网